乌海市积极探索区委书记、区长

“捆绑式”经济责任审计模式

乌海市审计局   贾敬忠  张志峰  张瑞杰

    近年来，随着我市经济责任审计力度不断加大以及党委在干部选拔任用工作中越来越重视干部的经济责任审计结果运用，对区委书记如何进行审计就成为摆在审计部门面前的需要着重研究、探索和解决的一项重点工作任务。由于现行体制是“区委书记决策，区长执行”，如何划分和界定二者的经济责任审计，一直困扰着审计部门。2007年年初，我市借鉴广东省“捆绑审计”经济责任审计模式，在自治区党委组织部和审计厅的指导下，在市委的高度重视下，积极组织开展区委书记、区长“捆绑式”经济责任审计试点工作，在工作中不断探索和尝试一些新的做法。现已圆满完成了试点工作。

一、主要做法

（一）明确审计总体思路

区委、政府是一个区的决策层，是不能完全分离的一个整体，因此，经济责任审计应围绕 “权”字进行，弄清权和责、权与人、权与事的关系；分清一个“责”字，看用了权，是否负起了责任。明确权在哪里，责任就在哪里。区分责任时，要与领导干部所承担的职责相联系，要与领导干部的具体经济行为相联系。由谁决策，就由谁负责。如由区委常委会作出决策的重大经济活动，责任由区委书记来承担，由政府常务会作出决策的经济事项，责任由区长来承担。在工作方法上，明确提出要从最高决策层的区委去思考问题，从区政府管理机关去分析问题，从区具体实施的职能部门、单位去查找问题。

（二）研究确定审计主要内容

1.以查清各项财政财务收支情况为基础。通过对财政收支和国有资本保值增值情况的真实性、合法性、效益性审计，反映地方财政真实状况和各项重点基础设施建设及社会事业发展情况，保障国有资金使用的合法性和效益性。

2.以审查重大经济决策项目为核心。在海勃湾区财政决算审计的基础上，通过对其他相关部门的延伸审计，紧扣决策、发展和廉政等重大事项，围绕海勃湾区对经济的宏观调控，对其执行国家财经政策和重大经济决策的合法性、科学性和效益性情况的审计，查清是否因违背民主科学决策程序和有关政策法规，盲目决策给国家经济造成重大失误，给国有资产造成重大损失浪费等问题。

3.以核实重要经济指标完成情况为关键。一是结合年度考核，对市委市政府下达区里的各项经济指标的完成情况进行核查；二是结合当地党代会和人代会的情况，对党委政府确定的重要事项的完成情况进行核查。

4.以审核资产负债变动情况为重点。对任期初和任期末的资产和负债进行核实和对比，掌握任职期间资产和负债的增减变动情况，分析变动的主要原因。看是否为了搞“政绩工程”、“形象工程”乱上项目，导致财政负担增加，形成财政包袱的问题。在资产方面，将国有资产保值增值情况作为审计重点，看任期内国有资产是否实现了保值增值。在负债方面，除审计账面财政负债、其他政府性负债外，还审计分析隐性负债。以此来分析判断地方党委、政府领导经济工作的能力。

5.把领导干部廉洁自律情况作为必审内容。通过对领导干部所在地区及其本人遵守国家财经法纪情况的审计，揭示领导干部任期履行经济职责过程中是否存在严重违反国家财经法纪和廉政规定的问题。通过对支出凭证的审查，注意发现领导干部个人有无大吃大喝挥霍浪费现象，报销发票有无手续不全自报自批，有无虚假发票套取现金，报销差旅费有无超标准和享受出差补助及报餐费等违规获得个人报酬问题；通过对单位固定资产的审计，看领导干部个人有无私自占用公物问题；通过对单位债权审计，看领导干部个人有无长期借用公款等问题。

（三）做好充分的准备工作

1.组织.审前调查。在审计工作开展前，市审计局首先和区委、区政府办公室取得联系，收集审计年度的工作报告、个人述职报告，了解被审计单位和领导任期内的情况，掌握区委、政府经济建设的重点、资金的主要投向等方面的情况，同时查阅以前年度对海勃湾区决算、区长经济责任审计档案，向曾经参与审计的有关审计人员进行了解，进一步明确审计的重点和应关注的事项，此外采取入户和表格问答形式，特别是服务、卫生、教育等方面的收费情况全面展开了社会调查。

2.编制审计工作方案和实施方案。在编制总体工作方案后，两个审计组还分别编制了详细的审计实施方案，并由分管领导召开会议，专门就方案的可行性、操作性进行了研究，组织全体参审人员学习和熟悉方案，统一审计思路，明确审计小组和每个审计人员的工作职责、范围和程序，相互之间的配合、协作以及审计中的注意事项。

3、制定调查表格。各组制定了“政策制定的依据”、“重点建设项目的程序”、“纵向的财政收入对比”、“财政支出重点投入情况”等许多有针对性的调查表格，有效的提高了审计效率，使审计情况汇总更加明晰，便于整理。

（四）全面实施审计，把握好每一个审计环节

1.明确分工。为确保审计工作顺利进行，市审计局抽调财金科和经济责任审计科共同进行，并进行了细致的分工，分成两个大组，一组对财政、税务、各乡镇办事处财务收支情况进行审计，一组对区委、政府及职能部门的政策制定、重大项目投资情况、部门收费及一些专项资金的延伸审计、社会关注等问题进行审计。

2.摸底预审。经济责任审计组分两组，结合领导个人述职和工作报告等查阅区委、区政府有关会议纪要、批示，各部门涉及财税政策的文件，重大经济决策依据、程序及其执行结果；财金组分财政、税务两组分别负责查阅财政、乡镇办事处和税务等单位账目。

3.全面审计。在预审阶段结束后，全体审计人员集中对掌握的情况进行了沟通，针对审计实施方案中涉及的事项进行修正和查遗补漏，进一步确定了工作重点、内容，各审计组针对掌握的情况，对重点部门、重点资金进行全面实施审计。此外，分管领导与审计组各分组组长一起，每两天进行一次碰头会，交换审计进度和存在的问题，对照方案进行调整，进一步明确重点。

（五）准确把握审计评价侧重点

根据书记、区长岗位职责的不同，对书记的审计及评价侧重于经济决策和宏观经济管理方面，即贯彻执行国家、自治区及我市重大经济政策，以及本地重大经济和社会发展决策的效果、重大投资项目的决策程序和效果等；对区长的审计及评价则侧重于对党委重大经济决策事项的落实和执行情况、任期内当地经济和社会发展各项指标变动情况，以及地方财政财务收支活动的组织管理情况等。对一些重大经济决策及实施是否兼顾当前利益与长远利益，是否实现可持续发展。

（六）形成审计报告

两小组的审计查证问题汇总后，审计出具两个报告，一个报告是区财政决算审计的情况，重点揭示在财政、税务等经济运行当中存在的问题，并有针对性提出审计意见；一个报告是经济责任审计报告，除对海勃湾区几年来的经济事项进行评价和评估外，并根据审计查证出的问题进行责任划分，责任到人。本次审计查出违规金额798万元，管理不规范金额158万元，主要为收到企业办学移交地方资金553元未缴国库，欠拨专项资金245万元，暂付款长期挂账不结算158万元。

（七）开展经济责任审计谈话

按照《乌海市县处级行政事业单位主要负责人经济责任审计暂行管理办法》的要求，审计结束后，由市委组织部牵头，会同市纪检委、市审计局，针对此次审计中存在的主要问题同海勃湾区委书记、区长进行谈话，要求撰写谈话心得，并针对审计中存在的问题提出整改落实意见。

   二、存在的问题和困难

在审计过程中，存在的问题和困难主要集中在对区委书记、区长的经济责任划分上，表现在：

（一）区委书记和区长任职时间不同步，导致经济责任划分较繁琐。按照预定方案，本次审计期限主要是按年度进行确定。同一年度内不同时间段内对应的领导不同，在责任划分上不可避免要涉及到这两个岗位的前任领导干部，需要区分不同时间段和不同领导干部的责任，操作起来不够简便。

（二）实施决策审计和效能审计的难度较大。主要存在以下两方面困难：一是对一个地区进行决策审计和效能审计，涉及面较广，需要方方面面相关单位的大力支持和配合，不是审计部门一个单位就能够独立完成的工作，而审计部门又存在人员少，任务重的客观情况，操作起来难度较大。二是如何进行决策审计和效能审计，目前还在摸索阶段，特别是在审计评价上，缺乏依据，无章可循，仅仅依靠审计部门评价一个地区的重大经济决策是否正确、合理区分经济责任，难度较大。

　三、几点体会

（一）“捆绑式”审计模式值得推广

通过试点工作的开展，实行区委书记、区长“捆绑审计”相对以往分别审计显示出较大的优势，得到了审计组和海勃湾区主要领导以及相关领导、部门的充分肯定，普遍认为这种模式值得进一步推广。

（二）深化“捆绑式”经济责任审计，必须贯彻落实科学发展观，和谐从审

面对当前经济社会发展的新形势，我们要转变审计思路，改进审计方式，从全局和战略的高度进一步增强对书记、区长审计监督与服务的责任感与使命感，准确把握时代赋予审计工作的新要求，以科学发展观为指导，积极探索为和谐社会建设服务的新途径，促进地区经济健康发展。要注意从决策的角度观察问题，积极研究探索“决策审计”、“绩效审计”的工作模式，要把资金审计效益作为重要审计内容，使经济责任审计向更高层次迈进。既要做到客观公正，依法从审，又要做到为审计对象服务、对审计对象负责、接受审计对象监督、让审计对象满意。

（三）要在经济责任审计评价上下功夫

区委书记、区长经济责任审计的评价是审计报告中的重要部分，也是难点。要客观、准确、全面、公正地对一个地区的重大经济决策、重大投资项目、重要财政财务收支以及遵守国家财经法规和党风廉政建设等情况进行评价，必须围绕权力作用带来的效果进行评价。要建立科学的经济责任评价体系，推行“由谁决策，由谁负责”的工作思路，增强领导干部责任意识。对领导干部认定责任，必须“以事实为依据，以法律为准绳”。一切认定表述，都必须有确凿的事实为后盾，一想当然的推理、估计形成的思维，不允许上审计报告。非法律规章明确的责任，不可乱上报告。要实事求是，不可夸大其词，也不可含糊不清，未置可否。