关于强力推进审计信息化的调查报告

 

    2004年7月下旬，审计署在云南昆明召开了全国审计工作座谈会，会上提出了“强力推进审计信息化的号召”。经过多年探索但一直感到困难重重的我省各级审计机关，如何响应审计署的号召？能否在座谈会后新一轮审计信息化建设的浪潮中，迎头赶上全国先进行例，使我省的审计信息化建设尤其是计算机审计工作取得实质性突破？带着这些问题，我于8月上旬至9月中旬，对省厅各处室进行了专题调查研究，对全省各级审计机关进行了统计调查分析，对有关市、县（市、区）审计局进行了实地典型调查，从中得到了不少有益的启示。

　　一、强力推进审计信息化的必要性与可行性

　　（一）强力推进审计信息化的必要性

　　我省各级审计机关经过二十年努力，审计事业已取得长足发展，但从审计技术和方法上来说还基本停留在传统手工审计阶段，特别是随着信息技术的快速发展和普及，传统审计已经遇到了信息化浪潮的严竣挑战。

　　1、强力推进审计信息化是应对审计对象信息化挑战的必然选择。

 

　　据调查，省审计厅本级962家审计对象中有684家单位已经或正在实行会计电算化，不少单位还建立了业务管理信息系统、电子政务信息系统和电子商务信息系统等，审计人员已经常遇到“进不了门、打不开帐、审不了电子数据”的尴尬局面。市县二级审计机关审计对象信息化的程度普遍高于80%，审计人员遇到的问题与省厅本级雷同。碰到红灯绕道走的绕过计算机审计现状不尽快解决，将直接影响审计工作的开展。

　　2、强力推进审计信息化是解决审计力量和任务长期矛盾的内在需要。调查显示，全省历年来实际年审计单位数占应审单位的比例一直徘徊在10%以下。在审计人员不可能大幅度增加的现实条件下，传统的劳动密集型审计技术和作业方式无法解决长期存在的审计力量和任务不相适应这一突出矛盾，强力推进计算机审计，有利于提高审计效率和审计覆盖面，有利于满足党和政府及人民群众对加强审计监督的期望，有利于促进审计机关监督职能的有效履行。

　　3、强力推进审计信息化是实现审计工作科学化的重大举措。当前，我国的审计事业已处在传统审计向现代审计发展的技术转型期和战略机遇期。通过大力推广以计算机审计技术为核心的先进审计技术，改造和提升传统审计技术，实现技术创新，进而推动整个审计事业的观念、思维、方式、方法和人、法、技建设全面创新，这是我省审计事业不断发展的不竭动力，也是推进审计工作科学化的重大举措。

　　4、强力推进审计信息化是落实“八八战略”和“全审工程”的职责所在。我省的审计信息化建设，是浙江电子政务建设的有机组成部分，也是浙江省“百亿信息化工程”的子工程，认真完成省委省政府确定的“八八战略”任务，是我厅的职责所在；地方各级审计机关的信息化建设同时也是审计署“全审工程”的有机组成部分，是全国2003-2007年审计工作发展规划和2004-2007年审计信息化发展规划的主要任务，也是审计署推进审计工作科学化、现代化的重大部署，努力完成审计署规划的“全审工程”建设任务，是我省未来几年的主要审计工作职责。

　　5、强力推进审计信息化是借鉴国际现代审计发展的经验总结。计算机审计是国际现代审计发展的大趋势，我们应当一遵循世界审计的发展规律，不断吸收、借鉴发达国家现代审计的经验、做法，跟上世界审计信息化的发展潮流，使我省审计事业不断创新、开拓前进。

　　（二）强力推进审计信息化的可行性

　　强力推进审计信息化需要有一定的基础。经过几年来的努力，我省“金审一期”建设所取得的一些成果，为下一阶段强力推进审计信息化建设提供了有利条件。

　　1、审计硬件系统建设基础良好。几年来，全省各级审计机关十分重视信息化基础设施和计算机审计设备的投入，在经费紧张的情况下，千方百计争取各级政府和有关部门的支持，审计信息化设备得到了明显改善。据调查统计，目前全省已配备计算机3229台，其中便携式计算机1324台。已配备服务器78台，大多数审计机关设立了计算机中心机房并配备了相应的网络设施，为强力推进审计信息化奠定了良好的物质基础。

　　2、审计应用系统建设初见成效。过去几年，我省审计机关本着先易后难的原则，积极实施应用系统建设，取得了一定的成效。一是组织开发并推广使用了《浙江省审计管理系统》软件，并于2002年7月开始试运行。目前全省已有52个审计机关安装使用了该软件，省厅和部分市县审计机关已利用这个信息系统实现了无纸化办公，大大提高了机关的办公效率；二是组织开发了《审计档案管理系统》、《审计信息采编管理系统》和《审计对象资料数据库》三个专用软件，投入使用后初见成效；三是厅本级和31个市县审计机关引进和推广使用了“金剑、通审、神机妙算”等一批专用审计软件，为探索和积累计算机审计经验提供了实施软件；四是引进和推广了《现场审计实施系统》300套，有87套已经过专项培训投入使用，申报引进《审计管理系统》四套，厅本级已完成了政府采购和安装运行的技术论证。审计署研制的《现场审计实施系统》和《审计管理系统》的引进和投入使用，使我省的审计应用系统建设提高到新的水平。

　　3、审计网络系统建设初具规模。据调查统计，全省已有81个审计机关完成了局域网建设，有71个审计机关接入了政府政务网，有22个审计机关在政府政务网上，建立了审计网站，有24个审计机关在互联网上建立了审计门户网站。2003年底，全省绝大多数审计机关实现了电子邮件的互联互通，省厅还建立了计算机运程站，实现了与审计署和省委省政府公交的电子传输。网络系统建设的突破，为实现审计信息交换网络化开辟了快速通道，为推行审计政务电子化打下了基础。

　　4、审计资源数据库建设取得进展。审计人员作业急需的审计法律法规库是最基础的审计资源数据库之一。目前我厅引进使用的审计署《中央法规库》，已有55311篇法律法规供广大审计人员使用。2004年，我厅根据实际需要又创建了浙江省审计系统地方法规库，已录入地方法规、政策文件1394篇，大大增强了审计法律法规的时效性和针对性，深受审计人员欢迎。2004年，我厅还组织力量自行研制开发了《审计对象数据库》并利用这个数据库录入了962家被审单位的数据资料，完成了第四次审计对象普查，为科学制定审计计划和领导决策提供了信息支持。

　　5、审计信息技术人才培训不断加强。近几年来，通过多层次、全方位组织培训，全省审计系统已有1946人通过了审计署计算机知识初级和国家人事部门计算机知识一、二级考试，基本掌握了计算机文字处理能力，有138人通过了审计系统的中级考试，有87人通过《现场审计实施系统》的专业培训，为推进审计信息化提供了基础应用人才。

　　二、强力推进审计信息化中存在的主要问题及原因

　　我省强力推进审计信息化虽然具备许多有利条件和一定基础，但对照国家审计信息化建设的要求，对照省委省政府电子政务建设的要求还有不少差距和不足。调查表明，我省在推进审计信息化的过程确实存在着不少困难和问题。

　　（一）存在的主要困难与问题

　　1、审计信息化推进强度不够。“金审工程”宣传、指导不经常，认识没有完全到位，对软件期望值太高，应用中存在畏难情绪。

　　2、审计信息化投入资金不足。部分单位规划立项滞后，经费来源不到位，影响了建设进度。

　　3、审计信息化应用软件滞后。技术力量薄弱，开发能力不足，实践中缺乏审计工具软件，计算机审计实施长期处在探索状态，基本停留在绕过计算机审计阶段。

　　4、审计信息化专业人才短缺。结构性和素质性矛盾十分突出，队伍建设总体上还跟不上审计信息化发展的需要，多数审计人员还不能利用计算机和审计软件的功能进行审计，既懂审计又懂计算机的复合型人才十分稀缺，业务部门缺少计算机人才，无法组建计算机审计作业组。

 

　　5、审计信息化发展不平衡。地区之间、层级之间、处室之间发展不平衡，在一定程度上存在着重硬件、轻软件，重文字处理，轻审计实施，重设备、轻培训的情况，对整体推进和健康发展产生了一定的影响。

　　6、审计信息化建设的重点不够突出。在具备一定物质条件以后，没有及时把审计信息化建设的重点转移到审计实施和审计管理的应用上来，开展计算机审计的力度不够大，缺乏以应用为导向。同时审计信息化建设的理论研究滞后，计算机审计缺乏正确的理论指导。

　　（二）产生上述困难和问题的原因

　　调查表明，产生上述困难和问题的主要原因有以下几个方面。

　　1、存在着认识障碍。由于审计信息化是一项新生事物，大家对它的认知还很有限，在推进审计信息化建设的实践中，目标不够清晰，方向不很明确，概念比较模糊，着力点把握不准，推进难度很大。既存在计算机万能的思想，认为并希望计算机能自动实施审计，能傻瓜式完成任务，对计算机审计产生很高的期望；又存在计算机审计无用的思想，因为计算机审计实际不可能做到万能，所以又认为计算机审计没什么大的用场，还不如手工审计快，及手工审计很忙，没有时间顾及推广使用计算机审计等；还存在着“恐高症”，认为信息技术是高科技、难度大、知识与技术新，难学、难懂、难掌握，再加上对审计信息化缺乏清晰的概念，不敢轻易组织和实施审计信息化项目，被调查的审计机关和审计人员，有相当一部分存在着等靠要的思想。由于对信息技术产生畏难情绪和恐惧心理，直接影响了审计信息化的强力推进。

　　2、存在着技术障碍。推进审计信息化需要强有力的技术支撑，而我省各级审计机关普遍缺乏专业技术人才。据统计，全省引进和调配的计算机专业人员只有33人，仅占审计人员总数的1.65%，基本没有能力完成实施审计信息化所必须的自主技术开发，技术辅导，技术攻关，技术配合支持等推进审计信息化特别是推进计算机审计过程中所需的技术支撑能力。同时由于审计业务的特殊性，前几年审计软件开发的市场化程度也很低，市场上IT产业研制审计软件的能力也很弱，适销对路的审计信息化产品很少，已经开发的一些单机版产品，存在一定的局限性，大批量推广使用成本高，适用性不强，对各级审计机关缺少吸引力。计算机审计的培训也缺乏对口有效的培训技术力量，学非所用，学而无用，学用脱节的情况时有出现，影响了各级审计机关组织学习培训的积极性。

　　3、存在着人才障碍。强力推进审计信息化关键在人。经过20年培养和实践，我省各级审计机关已经造就了一支在传统审计情况下具有很强审计监督能力的审计队伍，但是在被审单位实现信息化的情况下，这支队伍已直面“审计技术老化”、“审计知识老化”和“审计监督能力强化”的问题。据调查，我省绝大多数审计人员尚未完成实施审计信息化特别是计算机审计必需的知识转型和技术转型。如绝大多数审计人员只掌握计算机文字处理技术，尚未掌握数据库知识及操作技术；绝大多数审计人员尚未接受专用审计软件应用知识与操作技术的培训，尚未掌握计算机审计的基本技能；绝大数审计人员不熟悉被审单位的财务电算化软件和业务管理信息系统，对审计客体的信息系统操作方法不熟悉；绝大多数审计人员还打不开电子数据，审不了电子帐，停留在拉电子帐，看纸质帐的绕过计算机审阶段。审计人员信息化知识与技术障碍问题不解决，将直接影响到审计目标的实现，直接影响到审计效率和质量，也直接影响到审计信息化的强力推进。

　　三、强力推进审计信息化的对策建议

　　（一）进一步认清目标，明确强力推进的方向。

　　调查显示，推进审计信息化之所以存在这样那样的障碍，实际上与建设目标有着直接的关系。只有目标清楚，才能底子明、决心大、推得动。目前不少审计机关不是不想推进，而是不太清楚推什么？怎么推？往哪推？存在干着急。

　　根据审计署“金审工程”的总体部署和我省电子政务及“百亿信息化工程”建设要求，联系我省审计系统实际，建议把强力推进的目标定位在加快推进“审计实施信息化、审计管理信息化、审计政务电子化”上，通过紧紧扭住“三化”，着力推进“三化”，坚持4-5年的持续努力，初步实现对与财政财务收支及其经济活动有关的信息系统与电子数据的真实、合法、效益实施有效的计算机审计监督，积极探索“预算跟踪+联网核查”的审计新模式，逐步实现计算机审计工作的经常化、制度化、规范化，促进审计工作由单一的事后审计向事后、事中、事前审计相结合转变，从单一的静态审计向静态审计与动态审计相结合转变，从单一的现场审计向现场审计与远程联网审计相结合转变，增强审计机关在计算机环境下，揭露问题、查错纠弊，规范管理、提高绩效；维护经济秩序、促进依法行政和廉政建设的能力，更好地履行审计法定职责。

　　（二）进一步明确任务，突出强力推进的重点

　　推进审计信息化，不仅要有清晰的目标，而且需要明确实现目标的具体任务。根据我省审计信息化建设的现状，建议下一步将以下几个方面作为强力推进的主要任务来抓。

　　1、要加快建成一个适应计算机审计和计算机管理的应用平台。今后几年，在现有应用设施的基础上，主要应大力推广使用审计署研究开发的“金审工程”应用系统，包括《现场审计实施系统》，《审计管理系统》和《联网审计系统》，为强力推进审计信息化搭建一个技术先进、可持续发展的审计业务和审计管理信息化操作平台，这是审计信息化建设的核心。

　　2、要加快培养一支胜任计算机审计的队伍。今后几年，要在现有审计培训的基础上，进一步突出应用导向。做到缺什么，学什么、学什么，用什么，力争学用结合，提高培训实效。要加快探索适应审计机关工作特点和深受审计人员欢迎的听得懂，学得会，用得上的短平快计算机审计技术与方法的专项培训，加快培养一支能胜任信息化环境下开展计算机审计的新型队伍，这是审计信息化建设的关键。

　　3、要不断完善一套能保证审计信息高速畅通的网络系统。全省各级审计机关要进一步建设完善局域网，在此基础上，依托浙江省电子政务资源网和国际互联网，建立审计专网和审计网站，这是推进审计信息化的信息高速公路。通过完善网络系统，使审计信息资源得到有效的整合和提升，为推进审计实施信息化和审计管理信息化提供网络通道，为推进审计政务电子化开拓新的平台和窗口。

　　4、要进一步配套一批能保证应用平台稳定运行的硬件设备。调查表明，我省的信息化硬件设备已经具备一定的规模和水平，有些设备性能已相当先进，但由于计算机审计、电子政务尚未实质性突破，各类设备的利用有待进一步提高。所以建议今后几年，一定要调整“认为重视和加强审计信息化就是买电脑配设备的偏面观念”，把对硬件设备的投入引导到以应用为导向上来，逐步整合现有硬件设备，加大对“金审工程”应用系统配套设备的投入，确保“金审工程”应用平台早日建成并投入使用，为强力推进审计信息化建设提供必要的物质基础。

 

　　5、要抓紧建立一批能促进计算机审计依法进行，规范操作的制度与规范。调查显示，全省31个市县和厅本级在探索计算机审计的试点过程中，经常遇到的一个问题是被审单位由于信息系统保密等各种原因不愿提供信息系统，不愿开放数据接口，直接影响电子数据的采集。同时计算机审计的方案、实施程序与手工审计的方案、实施程序也不尽相同，制度规范滞后的问题已日益显现。随着审计信息化的推进，抓紧制定一批规定审计主客体权利义务关系及进行审计业务操作的制度和规范，确保计算机审计有序开展，合法进行，为强力推进审计信息化提供制度保证已势在必行。

　　6、要加快构建一个保障审计信息安全的防护体系。随着审计信息化的深入推进，信息安全问题已经越来越显现。在着力推进审计“三化”的建设中，要把信息安全问题放到十分重要的位置，配备必要的安全设备，制度相应的安全策略和制度，落实安全管理人员，健全安全防护体系。

　　总之，今后几年，通过以上“三个化”目标和“六个一”任务的强力推进，在我省审计系统真正构建起由应用系统、网络系统、安全系统、硬件系统、人才培训系统、制度规范系统等六大板块组成的浙江省审计信息化总体框架。

　　（三）进一步理清思路，不断探索强力推进的工作方法。

　　从调查反映出来我省审计信息的建设中遇到的困难与问题看，强力推进审计信息既要上下联动、一级带一级、一级帮一级、合作攻关，也要适地制宜、切忌一刀切。根据我省省市县三级审计机关的不同情况，下一阶段的信息化建设建议采取“总、分、总”的方法强力推进。

　　所谓“总”：主要是指四统一，即：统一规划全省审计信息化建设的总目标、总任务、总框架；统一引进审计署开发的“金审工程”应用系统；统一培训全省审计信息化师资；统一管理、考核全省审计信息化建设工程质量。

　　所谓“分”：主要是指四分级，即：分级实施；分级安装、推广使用审计应用系统和其他审计软件；分级培训应用人才；分级把关项目建设质量。

　　所谓“总”：主要是指四个总集成。一是建立定期交流机制，集成推广发展经验；二是建设审计专家经验库，集成推广各级审计机关开发的审计应用软件和审计方法；三是建立计算机审计专家库，集成使用计算机审计骨干与专家；四是建立统一的考核机制，总结奖励先进单位和个人。

　　（四）进一步明确建设原则，夯实强力推进基础。

　　“金审工程”是个系统工程，万事开头难。强力推进审计信息化的过程千头万绪，如果眉毛胡子一把抓，势必事倍功半，得不偿失。为此我们必须明确强力推进的原则，夯实强力推进的基础。首先要坚持以下推进原则：一要坚持统一领导，分级负责的原则；二要坚持统筹规划，分级实施的原则；三要坚持立足长远，兼顾当前的原则；四要坚持突出重点，讲求实效的原则。其次，要抓住主要矛盾，把夯实基础工作为重中之重。一是要夯实思想基础。统一思想，提高认识，攻坚克难，切实把审计信息化建设的重点转移到审计实施和审计管理信息化的应用上来。加快推行计算机审计，逐步消灭要求被审单位打印电子帐本的现象，减少对纸质帐本的依赖，切实解决进不了门，打不开帐的问题，尽快结束“绕过计算机审计阶段。”二是要夯实技术基础。引进应用系统，构筑应用平台，解决无审计软件可用的状况。切实帮助各级审计机关和广大审计人员解决技术开发难和计算机审计应用难的现实问题。使各级审计机关有审计软件可应用，广大审计人员会应用审计软件，为强力推进审计信息化，提供技术支持。三是要夯实人才基础。运用专项培训、普及培训、中级培训、专题讲座等多种形式，进一步普及计算机审计知识教育和计算机审计操作技能训练，切实提高广大审计人员的素质和水平；要进一步充实培养计算机审计复合型人才，创造条件逐步调整队伍结构。通过素质性培训和结构性调整，尽快培养一支会熟练使用计算机文字处理技术，表格处理技术，数据库技术和计算机审计软件技术进行审计实施和审计管理的信息化审计人才队伍。

　　（五）进一步加强领导，为强力推进审计信息化提供组织保证。

　　1、要切实把推进我省“金审工程”建设作为各级审计机关的“一把手”工程来抓，进一步提升审计信息化建设的水平。审计信息化将对传统审计技术和整个审计工作的方式、方法、程序、质量和管理，乃至审计人员的思维方式和自身素质带来重大影响，这是一场深刻的革命。能不能在这场革命中掌握主动权，直接关系到今后审计事业的发展。全省广大审计人员特别是各级审计机关领导干部要从关系审计工作前途命运的高度来深刻认识审计信息化建设的重大意义，增强做好这项工作的紧迫感。要把审计信息化建设作为“一把手”工程，下大气力，采取措施，强力推进，努力把我省审计信息化建设提高到一个新的水平。

　　2、要从实际出发制定好审计信息化建设发展规划。俗话说思路决定出路，各级审计机关的主要领导一定要高度重视和亲自顾问信息化规划。通过抓发展规划和指导计划，把领导的思路和指挥工作落到实处。省厅本级应根据昆明会议精神，抓紧制定信息化发展规划，有条件的市级审计机关要按照审计署和省厅“金审工程”建设要求及本级政府电子政务建设要求,联系实际、因地制宜，做好本级审计信息化建设发展规划或工作计划，通过规划（计划）立项，争取专项建设经费。同时要指导所属县级审计机关制定好审计信息化发展规划或计划。

　　3、要整合需求资源，防止低水平重复建设。审计署“金审工程”研制的应用系统，是按照整合需求资源、优化18个既有审计软件功能的基础上开发出来的审计软件集成系统。这个系统的推出，“无审计软件可用”的局面将基本改观，对我省各级审计机关和广大审计人员来说，要把学好用好审计署“金审工程应用系统”软件放在第一位。有条件的审计机关可以在审计署“金审工程应用系统”平台上开发完善一些具有针对性、实用性的审计模型和软件模块，但要避免应用平台级基础软件的重复建设。要努力克服重软件开发、轻推广应用；重数据库构建、轻信息加载更新；重硬件配备、轻业务培训的现象。各级审计机关的主要领导，要把整合资源，防止低水平重复建设放到信息化建设的议事日程。

　　4、要总结经验，健全组织，加强交流，营造氛围。审计信息化建设是一项新生事物，专业性、技术性强，推广难度大，各级审计机关一定要以贯彻落实全国、全省审计信息化工作会议精神为契机加强调查研究，认真总结经验，加强成果交流，寻找差距，研究对策，要看到成绩增强信心，看到问题积极应对。为了加强对审计信息化工作的规划、指导、协调、管理和考核，省厅将专门成立计算机审计中心，以健全组织，充实力量。各级审计机关主要领导要结合实际，积极创造条件，加强计算机审计机构的完善和专业人员的配备，促进全省审计信息化的整体推进和健康发展。