通过程序公正促进审计公正

 

                            一

在党的十七大报告，共分十二个部分，第六部分是“坚定不移发展社会主义民主政治”，该部分讲了六个问题，第三个问题讲“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”“推进依法行政。”“第六个问题专门讲“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”报告通篇有关法律方面的名词术语使用频率比较高，“依法”词语提到了26次，诸如“依法治国”、“依法执政”、“依法行政”、“依法施政”、“依法管理”、“依法实行”、“依法履行”、“依法行使”、“依法保证”、“依法维护”、“依法保护”等等词语通篇提及。“法治”概念使用8次，像“法治化”、“民主法治”、“法治国家”、“法治政府”、“法治精神”、“法治理念”等词频频出现。7次出现“法制”名词，比如“民主法制”、“法制观念”、“法制保障”、“法制宣传教育”等时有涉及。其他像“宪法”、“法律”、“法规”、“法律体系”、“立法”、“司法”、“执法”、“学法”、“守法”、“用法”、“合法权益”、“法定程序”等等词语也屡屡出现。这是继党的十五大报告郑重提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”后，第二次在党的代表大会报告中强调。

讲到通过经济责任审计制度的健全，加强对主要领导干部的监督，强调“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”讲到国家机关行权履职时，强调要“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”

报告7次提到“公平正义”，5次提到“程序”，如“法定程序”、“决策程序”、“程序规则”、“程序化”等等。

依法行政的要求落实到我们本职工作中就是要依法审计、公正审计，就是审计机关及其审计人员办事公道，不徇私情，平等对待不同的被审计对象，公平、合理地处理审计事项，确保审计机关审计监督的过程和审计结果可以为社会一般理性人所认同、接受。这既是审计机关及审计人员的自我要求，也是社会公众的外在期望。

审计公正，包括实体公正、程序公正和形象公正三个方面。通过十七大报告的学习我想重点谈一下“程序公正”问题，通过程序公正实现实体公正，即真正意义上的审计公正。

                            二

许多情况下，程序的公正与实体法制度具有十分密切的关系，两者甚至不可分。美国宪政以Due Process of Law（正当法律程序）和Check and Balance（制约平衡）为其支柱，既是实体法的原则，也是程序法的规则。美国大法官道格拉斯提出：程序决定了法治和人治的区别。可见，程序公正在英美法系国家中的重要。

被公认为美国当代最伟大的政治哲学家和伦理学家罗尔斯在《正义论》中举了一个分蛋糕的例子：两个小孩分蛋糕，怎样做到结果公正呢？惟有一个让两人都能接受的程序：让一个小孩切蛋糕，另一个小孩再先挑已切成两块的蛋糕。在这里程序的公正替代了结果的公正。

号称“世纪审判”的美国黑人橄榄球超级明星辛普森案，真实体现了“程序公正重于实体公正”的美国程序价值趋向观念。

1994年，辛普森前妻和其男友被杀。警方认为辛普森有杀人凶嫌。但陪审团裁定辛普森无罪，辩方推翻检方指控是因为警方办案在遵循正当程序上出现三大失误：

一是忽视现场勘查常识。主办警长离开案发现场后，就带4名警探径往辛普森住宅。警服和警靴上可能沾染死者血迹，难免与住宅的血迹发生交叉感染。另外法医在案发10小时后才到，错过了准确判定被害人具体死亡的时机。

二是警方涉嫌非法搜查。案发后，离开现场的刑警次来到辛普森宅前，在后门看到停着一辆越野车，并发现车门把手上残留了血色痕迹，他们担心住宅里的人有危险，便决定入宅紧急搜查。这种擅闯民宅之举是非法的。他们入宅后发现并无危险，他们并没有退出却继续大肆搜查。尽管发现了一只带血迹的手套，但却可能成为法庭上“压下不用的证据”，因为警官的擅自闯入很可能是为了借机伪造证据，栽赃黑人。

三是涉嫌掉包。警方疑点指向辛普森时，讯问中，警方采集了辛普森血液样品，却未立即将其送交化验室，而携带其返回凶杀现场。3小时后才交给刑事检验员。庭审时，辩护律师紧紧抓住这点，指出警方有将血样掉包之嫌。

警方在刑侦中的失误，给辩方提供了在程序的合法性上大做文章的机会，使得陪审团对警方涉嫌违法栽赃的疑虑大大加深。

美国媒体对此评论说：“辛普森杀害妻子的鲜血连上帝都看见了，但是法律没有看见，所以辛普森无罪。”

在美国人看来，公正不是最后结果，而是一个过程。没有公正的程序很难得到公正的结果。程序不公正必然导致结果不公正。

                            三

现代的正义观念已经由传统观念中的实体正义转变为了具有“显示”作用的程序正义，程序公正是程序法本身所应具备的独立的价值理念。事实上，结果公正与否很难做到，实体公正不好捉摸，而程序的公正却是一种大家都可以“看得见”、“摸得着”的公正。公正的结果需要以看得见的方式即公正的程序去实现。

程序公正是实现实体公正价值的前提、手段和工具，程序公正之所以重要在于它对实体公正的保障性。实体公正是程序公正机制作用的对象和目标，并在程序公正机制的运作中接受检验。实体公正是一种结果价值，而程序公正是一种过程价值，其二者的结合就构成了结果公正。

公正的程序不仅要体现公平正义的价值，而且也要反映效率的要求，同时在程序的设计中，也要保障程序的完整性和体系性，程序的各个部分也要彼此协调，才能够充分发挥程序的作用。

我国长期以来形成了“重实体、轻程序”的法律传统，因此，程序的公正在我国显得尤为重要。

                            四

在依法治国的背景下，法治所弘扬的精神仍应该作用于政府的任何行为，包括审计行为中。科学研究需要严谨求实的程序，依法审计同样也需要。

在现代社会，依法审计与公正的程序是不可分开的，依法审计必须要通过一套公正的程序才能得到良好的运作，良好的审计要通过正当的程序体现，基于此，一些正当的程序如独立、公开都成为了基本的审计法治原则。审计并不是由审计人员自由裁量和自由决定的过程，而必须严格依附一定的程序，只有在严格公正程序的规范下，审计才能依法进行。

衡量审计行为的公正、适当性，可以套用程序公正的视角。为了防止审计权的肆意妄为，国家通过立法来明确规定审计权的范围与程序，使得审计权运行始终保持在制度约束的轨道上。审计中要求程序公开、透明，因为，人们有理由要求审计的任何行为都应该做到程序与实体的统一。

制定审计程序是规范审计行为，保障审计公正，提高审计效率的迫切需要，对于保护被审计对象的合法权益，遏制腐败现象，克服官僚主义，建立健全社会主义审计法律体系都具有十分重要的意义，这已经为我国多年来的审计实践所证明。没有公正的审计程序，就没有公正的审计执法。可以说，绝大部分审计违法都跟缺乏程序保障有关。甚至，有些审计项目处理结果基本公正，但因为没有遵守基本的程序准则，被审计对象也认为不公正，感到难以接受。近几年的审计立法吸收了回避、告知、听证、送达、说明理由等程序性规定，取得了明显的效果。因此，推进审计公正还需要大力加强审计程序建设。

宪法中关于审计的条款、审计法、审计法实施条例都是实体与程序相结合的规定，审计署制定的部门规章和规范性文件多数是程序规定。

审计程序的公正具体包括：

（一）独立性原则。《审计法》第五条规定了审计的独立性。独立性是审计的一项整体制度要求。独立是整个审计程序运作的前提，也是保障审计的公正性的基础。独立就是以一种公平方式运行，给予被审计对象一种受公平待遇之感，因为公平能够让被审计对象建立起信任感。

（二）公开程序。阳光是最好的防腐剂。审计公开的本质是通过一种法律程序实现对审计权的制约。审计公开对审计机关和审计人员形成了一个强有力的约束，每个层次有每个层次的程序，每个人有每个人的权限，权力的运行更加规范、透明，从而建立起审计机关和被审计对象的互信关系。审计公开有效避免了暗箱操作，保证了审计公正。

（三）听证程序。《国家审计基本准则》第三十八条规定了听证程序。听证制度被公认为现代行政程序法基本制度的核心，对于行政程序的公开、公正和公平起到重要的保障作用。是审计机关听取陈述和申辩的一种特殊形式，具体指审计机关对被审计单位和有关责任人员违反国家规定的财政收支、财务收支行为，作出较大数额罚款（对被审计单位处以违反国家规定的财务收支金额5%以上且金额在10万元以上罚款；对违反国家规定的财务收支行为负有直接责任的有关责任人员处以2000元以上罚款）的审计决定之前，就有关听取当事人评论意见，同时予以说明解释的制度。任何被审计对象为自己的辩护应当被公平听取。

（四）回避程序。《审计法》第十三条规定了回避程序。审计的回避制度，是指在办理审计事项过程中，审计人员与被审计单位或者审计事项有利害关系的，或者被认为有成见或者偏见，可能影响公正处理的，应主动回避或应当事人的申请回避，不得参与该事项的审计。

回避制度来源于普通法上的自然公正原则，法谚云：没有人可以当自己的法官。这项原则要求“任何人都不得做自己案件的法官”。确立回避制度与人们对审计公正的期待有关。回避与自己有关利害关系的审计是程序公正的基本要求。实行回避制度，有利于排除与所审计的事项有利害关系的审计人员主持审计程序，从而实现审计公正；有利于消除被审计对象对程序结果不公正的怀疑，增加被审计对象对审计机关的信任感，提高其对审计决定的认同，保障审计活动的顺利进行。

（五）审前通知程序和例外程序。《审计法》第三十八条规定了审前通知程序和例外程序。审计机关应当在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。遇有特殊情况，审计机关可以直接持审计通知书实施审计，但须经本级人民政府批准。

（六）取证程序。《审计法》第三十九条规定了取证程序。审计过程中我们要讲究证据，不仅要求证据的有效性、客观性，而且要求证据取得途径的合法性。

（七）征求意见程序。《审计法》第四十条规定了征求意见程序。确保被审计对象的知情权，它要求审计机关对审计事项实施审计后，应当征求被审计对象的意见，听取被审计对象对有关事实、理由的陈述、解释或申辩，是为了使被审计对象对相应行为有所了解，有所认识和理解，为执行审计决定进行必要的准备，防止和克服审计行为的片面性和可能的差错。

（八）处罚告知程序。《行政处罚法》第三十一条规定了行政处罚告知程序。审计机关可以在履行征求意见程序的同时，履行处罚告知程序。

（九）复核程序。《审计法实施条例》第四十一条规定了审计复核程序。审计组的审计报告，经审计机关专门机构或者人员复核后，由审计机关审定。《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》具体规定了审计组组长、审计组所在部门、法制工作机构三级复核程序。

（十）审计报告的审议程序。《审计法》第四十一条规定了审计报告的审议程序。

（十一）审计决定变更或者撤销程序。《审计法》第四十二条规定了审计决定变更或者撤销程序。

（十二）审计结果公告制度。《审计机关公布审计结果准则》和《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》第七十八条规定了审计结果公告制度。审计结果公告，指的是除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私以外，审计机关实施审计可以依照有关规定向社会公布审计报告，以实现公民的知情权。

                                          法制处  李欣荣

                                       二○○八年三月十二日