随着财政管理体制改革的深入，为适应社会主义市场经济和公共财政的发展要求，内蒙古自治区本级100多个部门744家基层预算单位在国库单一账户体系的基础上，全面实施了国库集中支付。2006年自治区本级办理国库集中支付资金达124.6亿元，其中，直接支付61.4亿元，授权支付63.2亿元，占本级总支出的77.8%。财政管理体制和国库集中支付制度的改革，势必对预算执行审计产生影响。如何调整审计工作的思维方式，创新审计方法和内容，适应财政改革的步伐，不断提升预算执行审计的质量和成效，是一个客观而又现实的问题。

一、财政管理体制改革的主要内容

（一）改革部门预算编制方法。国库集中收付实行的是支出预算控制，要求各部门根据年度收支预算向财政部门按用途提出用款申请，并根据批复的分月用款计划使用财政资金。因此，细化部门预算编制是国库集中支付的一个重要前提。为使预算支出达到逐笔进行核定的要求，取而代之的是自上而下的部门自行编制预算，一个部门一本预算，推行零基预算，扩大预算编制范围，将部门全部收支活动都纳入预算管理，实行综合财政预算，统筹安排税收和非税收入。

（二）建立国库集中支付制度。财政资金由分散管理变为集中统一管理。实行财政国库集中支付制度后，银行账户管理、银行清算办法、会计财务体系设置、资金支付方式等都发生了重大变化，将改变预算单位自行开设银行账户的做法，预算单位开立、变更、撤销银行账户，实行财政审批、备案制度。在财政收入上，实行管理与收缴相分离，所有财政性资金统一纳入国库单一账户体系；在财政支出上，实行使用与支出相分离，并规定所有的财政支出必须由国库单一账户直接或授权支付给商品、劳务供应商或收款人，而不必经过支出单位进行转账结算。逐步将预算外资金纳入集中支付范围。财政资金在实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。

（三）实行政府采购制度。即实行预算管理的部门和单位涉及政府采购的项目，要按照《政府采购法》、《招投标法》的规定，采取竞争、择优、公正、公平的形式使用财政资金并获取货物，取得工程和服务。推进采购预算、采购计划编制和采购资金直接支付工作。

二、预算执行审计面临的主要问题

（一）财政国库集中支付制度执行的规范性和约束力不强。财政国库集中支付制度改革涉及各方面利益关系调整。1995年颁布的《中华人民共和国预算法》和《国家金库管理条例》、《总预算会计制度》等法规与现行国库集中支付后权责发生制会计核算要求不相适应。目前实施国库集中支付的规章制度，诸如《内蒙古自治区财政国库管理制度改革试点方案》、《内蒙古自治区财政性资金国库集中支付管理办法》、《内蒙古自治区财政国库集中支付资金银行支付清算办法》、《内蒙古自治区财政国库管理制度改革会计核算暂行办法》等均属于地方性规章制度，没有上升到法律法规的地位，因此，在预算执行过程中，国库集中支付制度的规范性和约束力不强，存在基本存款账户收付业务不规范，无预算、超预算支出范围使用预算资金和未按规定程序申请使用资金的问题。

（二）预算编制不够科学和完整。从现行的国库集中支付制度看，预算内外资金实行分割管理，没有将所有非税收入直接缴入国库，纳入预算管理，而是将非税收入中属于预算外的一部分财政资金，通过“收支两条线”实行财政专户管理。这部分资金对预算执行单位而言是通过比例分成或全额返还的形式使用，对于财政部门而言是通过调拨资金或抵顶预算内资金的形式来平衡年度预算。这种国库集中支付改革没有真正将预算外资金纳入预算管理，使预算执行结果与年初预算差距较大，在收入再分配上留有余地，脱离人大监督。同时，由于一些预算单位支出项目的内容及构成未在预算中细化反映，财政将资金切块给部门，部门再进行二次分配的现象仍存在。社会保障基金的征缴、使用目前未纳入政府预算管理，地税部门只按年初下达的征缴计划完成任务，社保经办机构按工资总额和一定提取比例核定的应征社保基金，很难做到足额征缴，欠缴漏征问题普遍存在，有的地方通过设置“过渡户”调剂收入进度，造成财政、地税、金库、社保经办机构决算报表数字不符。

（三）财政与预算单位对年终结余资金的处理不一致。实行国库集中收付后,地方财政部门对于预算单位年终结余资金的处理,是按照财政部关于《地方财政实施财政国库管理制度改革年终预算结余资金会计处理的暂行规定》的要求,将预算单位当年尚未用完的预算资金，即计划结余在当年列支出后转入“暂存款”科目，结转下年使用；预算单位则按照《财政国库管理制度改革会计核算暂行办法》的规定，不能将当年财政部门核准的直接支付和授权支付计划批复数与当年实际支出数的差额，即计划结余在当年列支，而是通过“财政应返还额度”进行账务处理，保留在国库单一账户和财政预算外资金专户，第二年根据《财政授权支付额度恢复到账通知书》继续使用。这种“权责发生制”的会计处理办法与现行的《中华人民共和国预算法》和《财政总预算会计制度》规定的“收付实现制”相悖。财政部门往往会将这种会计处理办法作为财政决算的“调节器”,根据财政决算赤字或结余，决定结转和列支。

三、产生问题的原因及分析

产生上述问题的原因，一是国库集中支付制度仍在探索实施过程中，法规制度建设尚不完善。二是《中华人民共和国审计法》第十六条规定“审计机关对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”，但没有规定和强调审计机关对财政预算的监督，因缺乏法律依据，审计机关对预算编制的审计监督始终缺位。三是由于中央对地方转移支付有大量是以各类专款的形式下达的，地方财政对这部分专款的数量和下达时间难以掌握，可编入预算的只是其中相对固定的部分，还有大量的转移支付未能列入年初预算，造成在预算执行中频繁追加预算、大量运用“科目调剂”、“其他支出”进行调整，使预算执行不够严肃。四是大量专项资金集中于年底下达，加大了地方财政在年底的支出压力，是地方财政支出进度不均衡，结转下年支出数额较大的重要原因。五是受部门利益驱动，一些预算执行单位预算编制不完整，坐收坐支非税收入，虚列支出，超预算范围使用资金的问题仍有发生。

四、深化预算执行审计的对策及措施

（一）完善预算法律法规体系建设。随着财政管理体制改革的深入，《预算法》、《国家金库管理条例》、《总预算会计制度》等法规的不少条款已不适应实行国库集中支付后权责发生制会计核算的要求，应重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《总预算会计制度》等法规，使其符合财政国库制度改革的需要，保证预算编制、审查、批准、执行、调整、决算等各个环节都有法可依，并为预算执行审计监督提供统一、强有力的法律依据和保证。应相应完善国库收入、支出管理办法和国库会计核算办法细则，应从法律上明确各职能部门的权利和义务，建立风险防范体系和责任追究制度，确保国库资金安全。

（二）预算执行审计要由事后转移到事前，强化预算编制审计。国库集中支付实行的是预算控制，财政预算是预算管理的起点和依据，也是审计机关进行预算执行审计的重要依据，财政预算的科学合理与否，对预算执行审计作用的发挥有着重要作用。财政部门将人大会批准的预算批复给各部门,这个部门预算就是预算执行审计的主要依据。预算执行始于各部门的预算编制,结束于各部门的预算执行，如果只对预算执行及其结果进行审计，而不对预算编制进行审计，那么预算执行审计的结果是不全面、不完整的。因此，从财政预算管理是由预算的编制、预算执行和决算组成的角度讲，审计机关对政府预算执行情况进行审计时，也应对预算编制情况进行审计监督，否则政府预算执行情况审计就失去了完整性，难以对预算执行情况进行全面整体评价。对预算编制进行审计，要重点审查预算编制方法的合理性，定额和标准的科学性以及非税、基金收入是否完整编入预算。通过对预算编制过程中的编制依据、计算方法进行审计,能够更全面完整的认识和分析部门单位的预算执行情况,并能发现问题是出在哪个环节,有针对性地向财政部门和各预算执行部门提出规范预算管理、提高财政资金使用效益的意见和建议, 使预算的安排建立在真实可靠的基础上，加强预算约束，减少随意性，真正提高预算执行审计工作的层次和水平。
    （三）细化预算资金支付的审计，重点审计监督国库集中支付资金的真实性、合法性、程序性。一是对财政资金收入的审计，要重点审查各级财政、税务和其他征收机关预算内外收入缴库方式、程序是否合规；审查预算收入是否进入国库单一账户,有无违规进入过渡户或通过私设账户截留、挪用财政收入或将预算内收入转为预算外收入的问题；审查基金预算收入的真实性，是否存在以预算拨款方式从国库将已征收入库基金退入预算外等财政专户，调整收入；审查未纳入预算管理的行政事业性收费、其他一些预算外收入是否按照规定上缴财政专户,是否坐支收入,有没有按照“收支两条线”管理。二是对财政资金支出的审计，应注意在当前国库集中支付尚不规范时期，国库集中支付与部门预算拨款方式同时并存的情况下，是否存在以预算拨款方式无预算向非预算单位拨款的问题；应注重财政直接支付的纵深审计,沿着财政资金走向追溯到财政资金的最终受益者和商品、劳务提供者；应注意预算单位财政授权支付有无擅自改变财政预算内资金的用途或使用性质,向本单位其他账户、上级主管单位、所属下级预算单位账户划拨资金，是否存在违规套取财政资金的现象；应注意年末财政部门在没有用款计划的情况下，将一些预算安排项目，虚列或虚增支出后挂“暂存款”科目的现象。三是对年终结余的审计，应注意财政部门是否通过控制国库集中支付指标下达、调整指标和追加指标的方式，达到调整指标的结余数，这样在年终结转国库集中支付各预算单位的年终结余时就调整了决算，造成了决算的不真实；同时，应注重政府采购、转移支付等内部控制是否健全有效性的审计，促进财政管理体制改革的顺利进行。

（四）积极开展财政资金支出的效益审计，提升预算执行审计水平。随着财政管理体制改革的推进与深化，客观上要求我们必须积极探索财政资金效益审计的路子。财政支出效益审计应主要把握以下重点：一是要抓住财政公共投资项目，从立项、设计、招标、施工、监理等方面，检查其投资项目的可行性、资金拨付的及时规范性、支出使用的合规性、有效性，揭示影响财政资金使用效益的因素，减少财政资金损失浪费。二是对群众关心、政府关注、社会影响大的农业、科学教育、医疗卫生、社会保障等专项资金的管理使用情况进行审计监督或审计调查，揭示资金管理部门滞拨截留、挤占挪用及管理不善的问题，规范其资金管理，最大限度的发挥财政资金使用效益。三是逐步建立效益审计方法体系，应着重研究效益审计目标的确定和标准的选择、审计证据的收集和评价、审计报告的框架并探索效益审计的评价体系。效益审计由于项目的具体目标不同，评价的内容、指标、形式也随之不同，因此，要用恰当的标准来评价其执行结果。

（五）加快“金审”工程建设。随着计算机技术在审计领域的广泛应用，计算机审计在提高审计效率、控制审计质量、扩大审计覆盖面、发现审计线索等方面发挥了传统审计无法替代的作用。但实际工作中， “金审”工程明显滞后于财政改革步伐，仍存在审计软件需求分析不够、设计不够严密和生命周期较短等问题。特别是由于审计对象和计算机审计环境的不确定性，电子数据的采集与转换成为开展预算执行审计以及对国库进行计算机审计的瓶颈，是难以顺利实施计算机审计的重要原因。在审计中一些审计数据接口方面仍没有标准的数据输出接口，需要花费大量时间和精力耗费在数据采集与转换工作上，弱化了审计监督的职能，影响审计工作的整体进度。因此，加快“金审”工程建设，推进审计数据接口标准化进程刻不容缓，一方面财政、税务、国库、审计部门在开发会计核算和审计软件时都必须执行数据接口国家标准。另一方面，上述部门应对正在使用的不具备国家标准接口软件，限期升级或更换系统，达到国家标准要求，保证计算机辅助审计顺利进行，不断提高预算执行审计的技术含量和技术水平，推动审计事业不断向前发展。

（六）积极推行预算执行审计结果公告制，深化预算执行审计成果。实行审计结果公告，是审计政务公开的重要组成部分，也是预算执行审计发展的必然趋势。一方面将预算执行审计查出的违纪违规问题及时公布，通过社会舆论促使预算执行单位纠正存在的问题，建立健全规章制度，规范财政资金管理，提高资金使用效益。另一方面促使预算执行审计加强质量管理，提高依法审计的自觉性，对提高预算执行审计成效具有重要意义。同时，实行预算执行审计结果公告也是对外宣传审计成果的重要载体，预算执行审计工作报告的质量，是预算执行审计成效的核心，必须坚持做到反映突出问题，分析深层次原因，针对管理和效益方面存在的突出问题，从宏观管理和完善制度方面提出对策与建议，促进经济建设和各项社会事业健康和谐发展。