关于改进方法深化财政审计的实践与思考

作者：千梅海 岳　久　于小满

预算执行和财政资金审计是审计工作永恒的主题，随着经济社会的发展和财政管理体制改革的深入推进，传统的财政管理模式加快向公共财政制度转变，财政审计工作也面临一些新的困难和问题。本文在审计实践和总结经验的基础上，分析存在问题的原因和难点，着重在如何进一步明确目标，深化审计内容，改进方法等方面探讨防范的对策与措施，旨在为创新财政审计提供工作思路。

一、财政审计面临的主要问题

（一）、财政审计工作滞后于财政改革步伐并步后尘，对新的财政管理体制变化，政策走向，改革措施缺乏敏感性，审计的法律法规相对滞后，审计发现的一些新情况、新问题、难以解决，财政审计目标不够明确，给审计处理、处罚带来一定困难，较大程度地影响财政审计工作不断深化和作用的发挥。

（二）、依照《审计法》规定，审计机关审计本级预算执行情况，对预算的编制、财政决算不能进行审计。即，只能对预算执行“中间环节”进行审计，而对预算编制和财政决算“两端环节”延伸审计不够，审计的传统做法没有得到根本改进，影响到本级预算执行和审计结果的完整性。

（三）、本级预算应包括本级财政的全部收入和支出两大方面，但地方财政收入中25%部分的增值税收入，在预算执行情况审计中不能涉及，因为增值税的征管由国税部门负责，同级国税的征收入库、减免退库以及提取代征手续费等情况，审计无法核实，使同级审计的监督范围不全面。

（四）、由于受审计资源及审计人员素质的限制，就自治区本级而言，区厅对十二个盟市及二个计划单列市财政决算实施“上审下”，审计面很难达到全覆盖，个别盟市三到四年也难轮到审计一次，“上审下”存在“盲区”和“真空”。

（五）效益审计尚未有效开展。提高财政资金使用效益，是实施预算执行审计的一个重要目标和发展方向。由于缺乏效益审计标准的选择、评价等方法体系，目前财政预算执行审计对公共财政资金使用情况仍主要是进行真实、合法性审查，停留在反映资金闲置等表面问题上，在重点揭示和查处决策失误、损失浪费等问题缺乏力度，使用过程中是否贯彻节约、合理、有效原则，未能进行综合全面评价。

二、问题产生的原因及分析

上述问题产生的原因，客观上讲，一是由于目前财政管理体制改革仍在探索实施过程中，综合预算、政府采购、国库集中支付、政府收支分类改革是分步开展进行的，审计法律、法规相对滞后，审计无法可依，较大程度地影响财政审计工作不断深化和作用的发挥。二是审计环境不够优化，存在审计难，审计处理和揭露问题难的现象，审计对一些违法违纪责任难以界定，难以问责。三是从体制看，我国的审计设在政府内部，审计机关的人、财、物、都归同级政府领导管理，“同级审”本质上是一种内部审计，有问题不好查，查出问题披露受干扰也就在所难免。从主观上讲，审计人员素质，是财政审计目标没有真正到位和影响财政审计质量和效率的根本原因。

三、防范措施及对策

  （一）、应统一认识，进一步明确财政审计目标。明确目标是做好工作的前提，就财政审计而言，首要的任务应统一认识，进一步明确财政审计目标。现阶段财政审计应按审计署十一五规划确定的财政审计要以“促进规范预算管理，提高财政资金使用效益，建立社会主义公共财政制度”为总体目标，具体讲要实现以下“三个促进”为目标：

一是促进财税管理体制改革进一步深化，积极顺应财政改革，通过对部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购、政府收支分类和其他财政改革进行审计和调查，特别是针对近几年规模不断增大的土地出让金、政府性债务的管理明显滞后，管理体制、决策机制和监督机制相对缺位，征收使用中不规范、不完善、不透明的问题进行审计和审计调查。充分揭示财政管理和财政改革运行中出现的新情况、新问题，认真从管理、制度、体制、机制等方面分析原因，提出建议，促进财政管理体制改革。

二是促进预算收支及管理进一步规范，加大对预算执行部门及所属二、三级预算单位的审计力度，促进综合预算的实行，提高预算编制的完整性；进一步细化预算，增强预算约束，提高预算安排的科学性；严格依法执行预算，规范支出行为，提高预算执行的严肃性。

三是促进财政资金使用效益进一步提高。通过对财政支出资金特别是重点建设项目和重点专项资金的审计，诸如，涉农、教育、医疗卫生及社会保障等专项资金的审计，重点揭露资金分配不合理、使用管理不规范、截留挤占挪用、损失浪费等问题，切实保护民众特别是广大农民的切身利益，全面反映政府决策和财政资金分配、使用、管理中存在的突出问题，确保财政资金真正发挥效益，

这三个促进，既是当前财政审计工作的着力点，也是今后财政审计工作较长时期的目标。

（二）、适应改革发展，改进方法，加大力度。

一是转变观念，拓宽具体组织预算执行部门的审计外延。在公共财政体制下，财政、地税、发改委、国土等部门是公共资源的主要组织者、分配者、管理者，其对公共资源行政作为的合理性、有效性，直接体现了政府公共财政责任的履行。此因，要改变过去具体组织预算执行情况只对国库、财政、地税部门进行审计的做法，拓宽对具体分配管理公共资源、具体组织非税收入的发改委、国土、国有资产管理等部门的审计。加强对这些权势部门的审计，规范预算管理和资金分配行为，强化权力运行的监督制约既是审计机关的重要责任，也是预算执行审计的源头。

二是改进财政预算执行审计工作模式，避免专业分工与审计内容交叉的矛盾。在审计对象和内容上，将财政部门的资金分配与使用财政资金的政府部门及重点二、三级预算单位作为一个有机整体，从源头到资金终结运行的各个环节，实行全过程“一条龙”审计，实现审计财政和审计政府部门、系统的紧密结合；在审计工作组织和实施上，充分整合审计力量，合理利用审计资源，统一领导、统一方案、各负其责、协同作战、成果共享，减少交叉重复，节约成本。同时，要避免重预算执行“中间环节”审计，对预算编制和财政决算“两端环节”延伸审计不够的传统做法，不断改进和创新预算执行审计方法。

三是要避免财政决算审计“上审下”产生的“盲区”和“真空”。应根据审计力量和资源等实际情况，分别采取“二年审一次，一次审二年”或“三年审一次，一次审三年”的方法，实现“全覆盖、大力度”的目标，不留“盲区”和“真空”。同时，要避免财政审计就账查账，就资金查资金的习惯做法，对税收及重点专项资金要进行延伸审计。要善于从科学发展的角度审视审计发现的问题，把握问题的性质，分析未来的发展和变化趋势，充分发挥财政审计的建设性作用；要改变过去偏重真实性、合法性评价的做法，逐步开展对财政分配职能履行、财税政策贯彻执行效益的评价，促进政府和部门问责制度的建立和实施。

四是在条件允许的情况下，适当组织下级审计机关开展 “相互审计”或“交叉审计”。财政决算审计要重点解决“同级审”难以反映也难以处理的问题，充分发挥“上审下”比较超脱、力度较大的优势。将全区财政审计人员集中起来，成立领导小组，通过统一培训、统一领导、统一方案、统一时间、统一处理口径，实行盟与盟之间的相互审计或打破两盟之间相互审计的关系，无后顾之忧进行交叉审计，这无疑将大大提高审计成效，但审计成本较高，审计决定、归档等后续工作任务较重，应斟酌考虑。

三、建立健全文明审计和质量控制机制，不断提高财政审计效率。文明审计是审计形象的外在表现，也是内在要求；审计质量是审计的生命线，也是提高审计效率的必由途径和根本保证。因此，随着审计事业的发展和地位的提高，客观上要求审计工作必须文明审计、保证质量、提高效率，这也是我们必须面对的现实。

一是建立健全文明审计的机制和制度，就财政审计而言，首先要求处内审计人员必须依照法律规定的职责、权限、和程序进行审计工作；在办理审计事项时，应当客观公正、实事求是、保守国家秘密和被审计单位的商业秘密、恪尽职守；在审计过程中要保持职业稳健和谨慎，不得对没有证据支持、未经核清事实、法律依据不当、和超越审计职责范围的事项发表审计意见；审计人员应当认真履行职责，遵守国家法律、法规以及审计工作纪律和廉政纪律；审计人员违反职业道德，应依法或制度追究责任。

二是实行质量控制，保证审计质量，提高审计效率。要强化各环节的质量控制，抓好以审前调查和审计实施方案编制为重点的审前质量控制；以审计日记编写、审计证据和审计工作底稿编制为重点的审中质量控制，避免审前调查、审计方案、审计日记流于形式的问题；以审计报告编写、征求意见、审计组所在处室、审理处、审理委员会逐级审理复核为重点的审后质量控制体系，保证审计质量，提高审计效率。

三是建立审计结果、审计工作报告的审核制度，应建立“两个报告”撰写中涉及的审计事项经各处室初审、财政审计处复审、审理委员会或厅长办公会议终审的三级审核制度，审计工作报告要注重“整体性、效益性、宏观性、建设性”的要求，确保“两个报告”的质量。

四是制定《内蒙古自治区预算执行情况审计监督条例》。随着财政管理体制改革的深入，特别是《审计法》的修订和《内蒙古自治区预算执行管理办法》(内政办发[2007]74号)的出台，客观要求制定《内蒙古自治区预算执行情况审计监督条例》，以适应财政管理体制改革的步伐，保证预算执行审计范围、内容、程序的完整，不断提高预算执行审计水平和效率。

五是加强人员培训，提高审计人员素质。高质量的审计来自于高素质的审计队伍，人才是事业成功的保证，也是决定因素。通过教育、培训、学习，提高审计人员政策理论水平和执法水平，对于深化财政审计工作，提高财政审计质量和效率至关重要。