对深化政府预算执行审计的几点想法

作者：郭少华

目前，我区政府财政预算体制的一系列改革已渐进到实质性阶段，其标志是制定和建立政府财政改革的一系列制度、行政事业单位全部实行了部门预算制度和大部分实行了国库集中支付制度、初步建立起了财政改革技术支撑的软硬件系统、非税收入实行了收缴分离和“收支两条线”制度等。上述实现的改革成果，也是长期以来预算执行审计直接推动的结果。但这项改革尚处在边完善、边执行、边规范的过程中，还需要通过不断深化政府预算执行审计和加强综合管理来完善、规范和有效。

一、深化预算执行审计的必要性

我区审计机关在本级预算执行审计中，紧紧围绕财政预算管理制度改革，加大审计力度，积极促使财政各项改革的到位，以达到从源头上遏止各类违法违规问题的发生，以达到对权力有效制约的目的，以达到财政财务管理水平的提高，以达到提高财政资金的经济效益和社会效益，充分发挥了审计监督的作用。主要表现在：

（一）实施财政改革前存在的问题。1.预算编制不尽科学合理。（1）没有将预算细化到具体的单位和项目上，在一定程度上影响了人大审查监督作用的发挥。（2）人大批准预算之后，财政部门没有在规定的期限内向有关单位批复预算，原因是预算较粗，随意性较大，财政部门还要边研究边批复。（3）预算分配和使用的透明度不高，层层预留权利。（4）由于预算不细化，在预算执行过程中，追加追减预算的情况较为普遍，弱化了预算约束，同时也淡化了一些领导在预算管理方面的法制观念。2.国库分散支付制度存在的问题。（1）支出过程脱离财政监督，财政部门只能依据各部门及单位的财务决算报表进行事后审查监督，不能及时发现和制止部门及单位支出过程中出现的问题。（2）财政资金分散支付和储存，使用效益不高，大量的财政资金分散沉淀在各个部门及单位。（3）资金分散在各部门及单位在不同银行开设的账户，财政资金运行的信息反映滞后，使得财政部门和地方领导不能及时、准确、全面地了解整个财政资金的运转情况，进而影响到对财经形势的判断。3.政府采购行为缺乏有效监督。（1）政府采购资金分配和使用脱节，资金使用效益低，财政监督不到位。（2）采购的全过程缺乏制度规范。（3）不利于市场公平竞争的形成，在某种程度上形成了地方保护主义。4.财政支出范围不够合理，财政负担较重。财政供给范围还包括一些属于竞争性领域的企业和经营性事业单位以及民间性的协会、学会和研究会等。财政支出供给范围过大、包揽过多，必然造成财政负担过重，使公共财政应保证的教育、科学、医疗卫生等方面的支出不能得到有效的满足。

（二）实施财政改革后的成效。1.预算编制进一步细化，增强了预算的约束力。从审计情况看，我区从2000年开始在本级实行部门预算以来，不论是财政部门，还是预算执行单位，在预算编制、批复和执行过程中都有了较大的改进和提高。（1）细化了预算编制，增加了预算的透明度，使人大对预算的审查和监督有了条件。2004年人大对5个部门的部门预算进行了审查，2005年已经增加到8个，使人大扩大了对部门预算的审查和监督覆盖面，而且在内容上正由程序性监督向实质性监督转变。（2）缩短了预算的批复时间，财政部门基本上能够在人大批复预算一个月内按法律规定要求完成对部门的预算批复。（3）强化了预算的约束力，使预算能够得到有效执行，也在一定程度上遏制了擅自调整预算和挤占挪用专项资金问题的发生，进一步提高了预算管理水平。（4）为财政实行综合预算管理提供了基本条件。各个部门及单位的所有收支只要实行统一的收支预算，就会有利于部门及单位领导掌握全局，集中财力，统筹安排，提高财政资金效益。2.财政国库集中收付制度的实行，使预算执行进一步规范化。从2002年开始试点至今，自治区财政资金的国库集中支付改革已基本全面推开（除垂直管理的旗县）已有100个部门、715个预算单位纳入了财政国库集中支付范围，共清理撤消预算单位的银行账户716个。截至2005年10月末，通过集中支付的财政资金达到46亿元，占同期自治区本级一般预算支出的59.2%。其中：财政直接支付资金29.2亿元，财政授权支付资金16.8亿元。同时目前10个盟市在本级开始了国库集中支付改革试点。从审计情况看，只要实行了国库集中支付的部门及单位，违规问题就会减少，违规金额就会下降。具体体现：（1）基本解决了过去财政资金流经环节多、层层拨付，导致的滞留财政资金，甚至挤占挪用问题。（2）有效地提高了财政资金使用的透明度，减少了虚列支出、套取财政资金、设立“小金库”等问题。（3）提高了资金拨付效率和规范化程度，降低了财政资金的损失浪费。（4）促进了预算单位领导和相关人员财务管理意识和水平的提高。3.积极推行政府采购制度，提高了资金使用效益。实行部门预算管理制度以后，把政府采购预算也纳入了部门预算的范畴并进一步细化，且政府采购资金集中在财政部门在国库设立的政府采购专户，便于对资金进行监督管理。同时，自治区政府和相关部门还相继出台了一系列关于加强政府采购管理的政策和措施，逐步扩大政府采购的范围和内容，体现了采购工作的公开、公正、平等，也提高了财政资金的使用效益。

上述审计情况表明，我区的部门预算和国库集中支付管理等制度改革在各部门及单位的努力下，已经取得了初步进展，其标志是制定和建立了财政改革的一系列制度、区直单位全部实行了部门预算和扩大了国库集中支付的覆盖面、初步建立了财政管理制度改革的软硬件系统、非税收入实行了收缴分离和“收支两条线”制度等，其管理也在逐步规范。但是，通过审计表明，各部门及单位在预算编制和执行中仍存在一些问题，特别是部门预算中的各类专项资金存在的问题仍然较为突出，所涉及的范围广，资金量大，有些问题性质严重，有些问题系屡查屡犯，资金损失浪费较为严重，这些都表明仍然需要加大审计的力度，仍然需要通过财政改革的不断深入加以解决。

二、深化预算执行审计的想法

（一）要加大对财政预算安排的透明度和部门综合预算编制和执行的审计力度。从审计情况看，自治区年度预算编制和执行过程中存在的问题：有的部门预算收入没有把全部财力编入其中，有的部门年初部分预算资金不能完全批复落实到具体项目，有的部门在预算执行过程中擅自改变支出项目和内容，将系统专项滞留、挪用弥补经费不足；在部门预算之外，仍然存在预算外资金实行列收列支的问题，据不完全统计，每年自治区财政专户储存的区直部门缴纳的预算外资金达十几亿元，而有相当一部分预算外收入未纳入部门综合预算之内，致使年度部门预算执行完毕后，部门收支实际完成数远大于部门预算收支数，预算缺乏严肃性；政府采购预算管理和工作程序有待加强和完善。对以上存在的问题，审计应作为今后的重点加以监督。1.审计要促使财政部门和行政部门及单位进一步加强和改进预算编制工作，完善预算编制的“两上两下”程序，细化预算编制，提高部门预算支出项目编制的准确性，强化行政事业单位非税收入管理，逐步建立综合财政预算制度，完善预算决策机制，提高预算编制质量。2.在预算执行过程中，要调动两个方面的积极性，促使财政部门要维护预算的严肃性，追加预算要按规定程序办理，严格财政预算供给范围，强化预算约束性。促使预算执行部门要做好项目预算基础工作，优化资金支出结构，细化专项资金支出预算，使财政各类专项资金发挥最大的使用效益。3.审计要促使政府及财政等部门将政府采购预算也编入本级预算和部门预算中，并应逐步做到政府采购工作规范化、法制化。

（二）要推进财政国库管理制度改革和建立完善各项规章制度。1.财政国库管理制度的改革是一项新的任务，对部门利益、部门领导人员的权力和财务管理方式都带来了新的挑战，审计要促使各部门及单位的认识要统一，应共同参与，互相配合，积极推进财政国库管理制度的改革。2.通过审计不断完善各项规章制度。实行财政改革以来，自治区相继出台了财政国库管理制度改革的规定，在改革方案、支付办法、收入收缴办法、会计核算办法、银行清算办法等方面，基本形成了比较可行的管理体系。从审计情况看，这一管理体系目前仍处于边试点、边执行、边总结、边完善的过程中。为此，审计要促使政府及财政等部门针对改革试点中反映出的问题和情况，应进一步修改和完善管理办法；对国库支票的使用、国库存款计息的管理等，应及时制定相关制度和管理办法；清理和规范预算单位银行账户，深化预算编制改革，建立健全现代化银行支付结算系统和监督制约机制。

（三）要健全立体的监督机制。1.本级预算的监督工作要充分依靠各级人大及其常委会对年度预算的审查力度，从而使本级预算从编制到执行都能够做到细化、规范和有效。2.财政预算工作的重点也应放在加强管理和监督上来，真正有效做到事前、事中、事后的全过程管理和监督。3.各预算部门及单位要建立健全财务管理制度，加强本单位财务监督，提高部门预算管理的透明度。4.审计法赋予审计机关的重要职责，就是对政府财政预决算进行审计，它是政府审计的一个永恒的主题。因此，本级预算执行审计应建立有效的机制，即建立紧密的从上到下的审计监督体制，在计划、重点、内容、时间和处理等方面制定统一的标准和要求。同时，应依据国务院关于财政违法行为处罚处分条例的规定，加大对责任人处罚处分力度，规范财政财务行为。

（四）要积极推行预算执行审计结果公告制。按照审计署审计工作五年规划要求，参考各省的做法，结合我区的实际，要尽快自上而下地推行预算执行审计结果公告制。1.各地凡是条件成熟的均应在 当地的党政报刊或者网络上公告审计结果。2.如果条件尚不够成熟的应通过政府内部通报或者信息加以公告，扩大审计的威慑力，约束各地各部门及单位的财政财务行为。3.应积极充分地利用审计成果，对审计查出的单位和个人违纪违规的问题，有关部门应加大对领导和责任人责任的追究，对涉嫌个人经济问题的，该移送的移送，该予以处罚的予以处罚。4.建议各级人大常委会还应对每年本级预算执行审计工作报告中所列示出的问题比较多、比较严重的部门领导人进行正式例会质询，以遏止其行为的再发生。充分发挥人大的监督作用。

三、深化预算执行审计必备的外部环境

（一）按照法律的规定，各级人大及其常委会每年都要例会对本级预算进行全面审查，这一法律赋予的职责很重要，履行的好坏，直接关系到预算的科学、合理和规范，直接关系到社会国民经济健康有序的发展，直接关系到社会和谐发展，也直接关系到审计机关依法审计的力度。为此人大常委会应要求各级政府及其财政和预算执行部门及单位，在预算编制中要做到如下几点：1.早编预算，以充足的时间保证预算编制质量。提前一个年度编制预算，实行标准预算周期管理是预算管理制度改革的一项重要内容。要通过提前编制预算，提前安排布置工作，提前论证确定各项生产建设项目，有效解决过去预算编制晚、执行慢、监督难的问题。2.细编预算，提高预算的准确性和透明度。各类预算要按照规范的标准和模式细化到个人和具体项目，通过细化预算编制项目，切实解决过去由于编制过粗带来的层层切块留机动、临时性调整过多的问题。政府财政部门要全面掌握各级行政事业单位的编制规模、人员结构、工资水平、业务特性、工作任务、收支渠道、部门政策等资料，建立单位收支项目数据库。预算编制要以详实、准确的部门基础资料为依据，按照科学合理的人员经费定额和公用经费标准，结合本级财政实际承受能力，将人员经费核定到每一个人；公用经费要明确分类分档标准，并落实到具体事项；专项资金要编制到具体项目，做到各类支出明确、透明、规范、具体。预算项目确定之后不得随意调整，预算未列项目不能开支。3.改变预算编制组织形式，实行部门预算。实行部门预算管理，改变过去按财政资金性质和按部门交叉管理的方式，建立以部门预算为依托的预算管理体系，是预算管理制度改革的核心。部门预算是一套涵盖部门所有公共资源的完整预算，内容包括一般预算收支、基金预算收支、正常经费、专项经费和全部预算内外收支计划。通过编制部门预算，切实增强各主管部门统筹安排运用各类财政性资金的能力。4.全面推行“零基预算”，增强预算的科学性。推行“零基预算”，就是要废除各类各项支出基数加增长的预算编制方法，按照国家有关规定和自治区的实际情况，考虑预算年度所有支出事项的轻重缓急，重新测算确定各部门正常经费和专项经费支出需求。财政部门要定期测定财政供养的人员经费定额和公用经费标准，对公用经费支出，要分类分档按标准编制预算。对自治区财政重点保证的各类专项支出，应建立项目库和规范的项目筛选机制，严格进行筛选，认真分类排队，将预算编制到具体项目。5.建立综合财政预算，统筹使用预算内外资金。政府各部门和单位要将预算内外资金全部纳入政府综合财政预算管理体系，统筹安排使用各类财政性资金，解决预算内外资金收支“两张批”、部门支出水平“苦乐不均”的问题。政府财政部门要准确了解掌握各部门、各单位所有财力资源的规模、结构、分布、使用、管理和效益情况，为政府宏观决策提供可靠的依据。要在部门预算的基础上制定综合财政预算管理办法，进一步加强“收支两条线”管理，合理测算部门各项收支情况，按综合财政预算管理原则科学编审部门预算。要研究建立相应的财政激励机制，鼓励有收入来源的部门及单位合法创收，增强经费自立能力。

（二）按照法律的规定，各级人大常委会每年都要对本级预算执行进行监督，监督的重点：1.预算收支的进度情况。2.自治区人民政府财政部门对自治区本级预算单位批复预算和资金拨付是否足额、及时，自治区本级预算有无擅自调整及变更情况。3.依法征收应收的各项税收收入，国有资产收益、专项收入等自治区本级预算收入是否足额、及时征收入库。4.自治区人民政府等部门依照有关法律、法规和财政管理体制，办理财政转移支付的情况。5.上级返还或者补助的专款及国债资金的使用情况。6.自治区本级重要预算单位年度预算执行情况和有关自治区本级预算支出的重大建设项目执行情况。7.为实现预算采取的各项措施和自治区人大批准预算决议的落实情况。8.在预算执行监督过程中，自治区人大常委会主任会议认为必要时，可以要求自治区人民政府责成自治区人民政府审计部门进行专项审计，并将审计报告报送自治区人大常委会。9.在自治区本级预算执行过程中，有关部门应按照要求，及时向财经委提交有关情况和资料。诸如对部门批复的预算，预算收支执行情况，政府债务、社会保障基金等重点资金和预算外资金收支执行情况；各部门对所属单位批复的预算；有关经济、财政等综合性统计报告、规章制度及相关资料。

上述全区各级人大及其常委会在每个年度预算的审查中，只要对本级政府及其组成部门编制的预算和部门预算，以及具体的预算执行情况都能按上述内容和要求做到位，就能够从源头上对政府的权力进行有效约束，这包括对本级政府及其财政、税务和预算执行部门及单位，还包括通过部门预算向下转移支付的各类专项资金的约束；就能够使本级人代会上通过的预算在执行中，得到本级政府及其财政、税务和部门及单位的有效执行，可以避免因预算较粗和有些地方领导和部门法制意识不强，追加追减预算或随意调整预算行为的发生；就能够发挥各类财政专项资金的经济效益和社会效益，促进全区经济健康有序的发展和人民群众生活水平的提高。