注重探索 讲求实效 全面推行固定资产投资效益审计

作者：赵鸿昌

审计署在新的五年规划中提出，至2007年效益审计投入的力量要达到全部审计力量的50%左右。这一目标的提出，对我们认识现阶段的审计工作具有重要意义。开展效益审计是政府审计发展的新阶段，是社会经济发展对审计工作提出的必然要求，是深化审计监督、提高为经济建设服务水平的重要标志，是审计工作与时俱进的主要表现。随着深化改革扩大开放和市场经济建设的深入，加强效益审计的实践、探索和研究，大力推进效益审计已成为审计工作发展的必然趋势。

区厅开展固定资产投资效益审计较早，从1994年开始，先后对霍各气铜矿建设项目、赤峰冶炼厂建设项目、内蒙古化肥厂建设项目、准格尔一期工程建设项目、国华准格尔电厂二期扩建工程的投资效益，以及内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司经营情况效益进行评审。现将区厅通过对固定资产效益审计工作基本做法和经验同大家交流如下：

一、 服从发展  突出重点

固定资产投资是拉动地方经济的主要杠杆，随着自治区固定资产投资逐年增大，固定资产投资审计的重要性以显现出来，在对固定资产投资预算执行、竣工决算审计中对其效益的评价以列入投资审计工作的日程，哪些投资项目应开展效益审计，也是效益审计的重点和难点。经过几年的实践区厅从以下两个方面掌握的。一是要把群众关心、政府关注、影响大、投入大的基础性和公益性的公共投资项目；二是国家投入资金属于较完全的市场竞争性的投资项目列入评审对象。如，对内蒙古化肥厂建设项目投资效益实施评审主要考虑：为实现政府目标，满足农牧业需要。当时自治区在经济建设中存在的突出问题是粮食问题，主要是粮食生产水平低，产量不稳定，每年从区外调入20亿斤粮食，加大了国家财补贴，影响了自治区财政收支平衡的目标。粮食作物单产的提高，在很大程度上得利于施用化肥的结果，尽管我国化肥产量逐年增加，但仍是供不应求，需从国外进口大量化肥，以满足农业部门的需求。自治区若达到全国施肥平均水平，缺口量68万吨。因此，对大化肥厂投资效益评审是十分必要的。又如，对国华准格尔电厂扩建项目效益评审主要考虑：该项目建成恰逢我国电力体制进行重大改革，实行厂网分开，竟价上网，全面引入了竞争机制，项目作为全部由法人筹资建设的自主经营性电力项目，如何走入市场，实现利润最大化，就显的非常必要和迫切。

二、 整合资源  强强联手

固定资产投资效益审计设计范围广，各方面层面专业人员要求较高，而审计机关审计工作人员较少和受专业的限制，很难完成一项复杂的效益评审工作。区厅采取强强联手整合资源的工作方式。具体做法是，在审前调查时聘请内蒙古工业大学和内蒙古财经学院等专家教授共同采集数据，做到专业互补。在实施测评中倾听专家意见，由专家负责确定测算主要的应用指标，审计人员提供数据，最后由审计人员根据竣工决算审计情况和工程移交生产情况结合测算数据共同撰写效益审计报告。如，对内蒙古化肥厂建设项目效益评审中由信息方面专业人员和审计人员共同完成基本参数及数据的确定、实际财务效果的分析及评价、国民经济效益的分析及评价、主要经济评价指标对比、产品差异的原因分析等；对国华准格尔电厂扩建工程项目效益审计，在由内蒙古工业大学教授及专家确定的测算指标的基础上进行了投资效益基础评审方案的建立与分析收到了良好的效果。实践证明整合人力资源进行投资效益审计是较为成功的做法。

三、争取多方意见  完善效益报告

投资项目既是被审计评价者又是今后经济效益的实现者，必须要被评价者参与进来。做到“三三联合”，也就是审计人员、聘请的专业人员、建设和生产人员共同对效益审计报告发表意见。如，对国华准格尔电厂二期扩建工程效益的评审采取的三三联合共议评审报告，评审报告经反复修改，最后得出的评审结果。该项目在国家现有政策及物价水平的基础上，评审财务内部收益率为（税后）10.95%,高于6%的行业基准收益率,财务净现值为（税后）9.98亿元,动态投资回收期（税后）13.32年,项目获利和清偿能力较强,是一个盈利能力和抗风险能力较强的项目;在现有的电量、电价水平下，项目达到设计生产能力的43.28%,即可达到盈亏平衡;对电价、电量、原料煤价等因素敏感性和风险分析表明电价对项目收益影响最大。从1998～2005年内蒙古西部电网电力负荷增长率为6.89％，华北电网电力负荷增长率为8.3％的实际测定情况看。由于国家产业政策调整，近年来华北电网缺电局面有所缓解，但从长远看华北电网仍然缺电，特别是京津唐地区和河北南部地区缺电严重，由于煤、水的限制这些地区不可能大批建设电厂。同时，申奥成功京津唐地区电力需求巨增。因此在山西、内蒙西部煤、水资源丰富,人口相对稀少,经济相对落后地区建设一批电厂,向京津唐、河北南部地区送电，既可以缓解整个华北电网的电力不足又可以充分利用山西、内蒙西部的资源，减轻煤炭外运的压力，也会带动地区经济发展，还有很好的环保效益。评审结果尽管是一个趋势性分析，但基本客观反映了项目的效益走向，得到了北京国华电力有限责任公司的高度评价和认可。因此，现以证实审计评价的结果较为准确。又如，2006年对内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司经营情况效益评审报告，根据实际情况听取高等级公路公司有关人员的意见对收入、费用等年增长率进行重新估算。一是现金净流量2006年至2012年不能满足还本付息的要求，其主要原因利息费用较高，归还本金数额较大；二是为了扭转亏损或缩短亏损年限，尽早的偿付债务，如果利用折旧归还贷款本金，在2018年连本代利全部予以归还。三是对养护成本、大修理费、运营成本、管理费用，路政支出依次对利润的变动产生敏感度影响。针对上述情况，我们提出公路投资是准公益项目，我区地处西部大开发区，应利用国家对公路建设、公路经营等优惠政策，积极争取减免部分税费，同时，应加强收入管理，利用提取的折旧归还部分贷款，节俭费用，压缩成本作为工作重点等建议。被审计单位对这次效益审计给予了高度重视和评价。

四、通过近几年的固定资产投资效益审计工作谈几点体会

（一）目前投资效益审计遇到的难题和困难

1、理论支持力度不足，效益审计的理论研究总体较为零散，深度不够，对实践指导不足，更未形成系统，完整的理论框架和规范操作指南。尤其是效益审计的法律支持问题、制度建设问题、取证方面问题、评价标准问题以及责任鉴定问题等，都是效益审计亟待解决的问题。

2、开展效益的认识还没有到位，审计人员习惯于查几个问题、查几件案件，即使在某些有效益审计特征的审计事项往往也是在财政、财务收支审计的基础上进行财务分析，难以形成真正意义上的效益审计。

3、环境影响增加了开展效益审计的难度，在会计资料和统计数据存有虚假和水分的情况下，审计人员开展效益审计要花大量的精力来确定财务收支和经济活动的真实性，增加了效益审计的难度。

4、投资效益审计对能源消耗、环境污染等评价不够重视。我区进几年来经济发展较快，与工业等行业的发展是分不开的，但对其投资效益审计时常常忽略节能降耗和污染减排的“十一五”规划目标。

5、对于效益审计中的评价问题，一是把评价问题神秘化，认为这个度太难把握，理论上说不清，实践中凭感觉；二是评价一定要用百分比、比率等复杂的量化指标，没这些复杂指标就无法进行评价。三是注重评价资金用得好不好，而忽视用得对不对。

（二）几点思路

1、做到一般性和多样性的统一。效益审计的对象是多种多样的，几乎没有什么限制，可以涉及到与政府有关的各个方面，而且目的各异，不能用一套固定的审计方法来完成不同的效益审计项目，因此，必须针对不同的审计对象和目的设计不同的取证和分析方法。效益审计的范围可以是部门、单位管理活动的任何方面。

2、把握住建设项目投资效益审计的核心内容是工程成本、工期、质量的审计，具体分为微观和宏观两个层面：微观层面包括建设效果审计、项目前期效益审计、项目预算执行效益审计和项目竣工决算及运营效益审计；宏观层面包括经济效益审计、社会效益审计、环境效益审计。

3、调动各方面的积极因素，形成强有力的投资审计力量。面对西部大开发建设项目增多的实际情况和投资审计范围广、内容多、难度大的特点，单靠审计部门现有投资审计人员，难以完成对国家和自治区建设项目的审计监督任务，只有调动各方面的积极性，才能形成强有力的投资效益审计力量。因此，应当解放思想，积极探索新的审计组织方式，建立专家库和聘用制度，培训专业人员或委托等方式来组织社会、中介机构参与投资效益审计工作。

4、针对项目特点开展分层次的效益审计。国家建设项目的投资效益主要体现在国民经济效益和建成项目财务效益二个方面，对基础性公益性项目，应从审计决策程序入手，通过将建成项目的效益和经批准的可行性研究报告相比较，进而发现问题，分析原因，提出改进建议，揭露因决策失误造成重大损失浪费的行为。对生产经营性项目主要是进行财务效果评审，如果该项目对地方经济和环境有重大影响,还应附加国民经济效益评价。国民经济效益评审受数据来源和可靠性的制约，开展难度较大。开展建设项目投资效益审计还需要制定相应的审计规范。

5、在目前情况下，投资审计是开展效益审计最有效的领域，效益的体现也比较直观、显现。但在具体的工作实践中也证明，投资审计在往效益审计方向发展时，也要以真实合规为基础，注意防范审计风险，该评价的评价，不该评价的就反映和说明，从效果上讲被审计单位也易于接受，审计也易于防范风险。在现阶段，效益审计报告作为审计报告的附件比较稳妥。