试论我区社会保障审计的现状、对策与方法

当前，构建社会主义和谐社会的重要任务之一就是加强社会保障工作。作为重要的综合经济监督部门，审计机关肩负着依法监督社会保障制度执行、维护人民群众基本生活权益、保证各项社会保障资金和各项社会捐赠资金的安全完整，促进社会保障资金发挥社会效益和经济效益的重要职责。如何履行好这项职责是审计机关所面临的重大课题。本文拟从以下几个方面加以阐述，力求探索和解析这一课题，并与同仁商榷。

一、社会保障审计的界定

（一）社会保障审计的概念。按照审计法的规定，审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。据此规定，社会保障审计的概念就是指审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保障资金财务收支的真实、合法、效益进行的审计监督。

（二）社会保障审计的管辖范围。当前我国的社会保障审计主要是对社会保障资金的审计，各地方对社会保障资金审计管辖范围的确定因地区差异而有所不同，按照自治区的规定，我区社会保障审计的管辖范围确定为以下几个方面：中央财政和地方财政预算安排的社会保障补助资金；基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费；国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金；公共卫生、城市居民最低生活保障资金、救灾救济资金、优抚安置和社会福利基金、残疾人就业保障金；住房资金；社会捐赠用于社会保障的资金；其它社会保障资金。

二、社会保障审计的特点

社会保障审计就是在审计社会保障资金的基础上，对社会保障制度、管理及资金运行等进行评价和监督。目前我区社会保障审计主要有以下几方面的特点：

（一）审计划分依据的特殊性和审计涉及资金的多样化。目前我区审计部门设置大多是以专业进行划分，比如财政审计、行政事业审计、金融审计等，而社会保障审计则是根据资金用途进行划分的。不管是财政预算安排，还是专项拨款，不管是民间筹集，还是各种捐赠款物，或是其它资金，只要是用于与社会保障或人民群众公益、福利事业等方面的，都属于社会保障审计的内容。所以社会保障审计对不同内容的资金审计时，审计思路、重点、方法都有所不同。

（二）审计责任重大。社会保障工作关系民生，是直接涉及老百姓基本生存保障和生命财产安全的事业，因此社会保障审计工作不仅受到中央和自治区政府领导的高度重视，也受到社会和群众的广泛关注。社会保障审计是对社会保障工作的经济监督，不仅承担着对财务管理查错纠弊的责任，还要对社会保障资金的管理、效益进行评价，对现行各项社会保障政策、制度及其执行的科学性、有效性提出意见、建议。社会保障审计的责任重大，审计风险较高。

（三）审计对象不确定。由于我区社会保障制度建立较晚，相应的政策、制度、管理方式还很不健全，各地区征缴、管理、发放的部门不统一，管理方法不一致，因社会保障制度的调整，相关部门和职能都有可能变动，导致审计对象不确定。这就要求社保审计针对不同的审计对象，做好充分、细致的前期准备工作，要因地致宜，有重点、有目标地实施审计。

（四）审计经验不足。社会保障审计是随着我区社会保障体系的逐步建立和健全而展开的。由于开展社会保障审计时间较晚，相对其它审计工作而言，审计经验积累明显不足。同时，随着社会保障制度的不断修订、完善，审计对象、范围、方法也有较大调整，在一定程度上影响了以往审计经验的可借鉴性。因此，社保审计工作必须有所开拓和创新。

三、社会保障审计的现状及问题

几年来，我区对医疗保险基金、企业养老保险基金、失业保险基金、再就业资金、住房公积金、城市低保资金、扶贫资金等专项资金进行了审计和审计调查，取得了一定的社会效果，积累了一定的经验。但是，就当前社会保障工作的需要而言，我区社会保障审计仍面临着许多问题，主要包括以下几方面：

（一）审计人力资源不足。从审计厅到各盟市审计局，目前都已成立了专门的社保审计部门，但是对于审计业务工作来说，现有的人力资源还不够。主要表现在两个方面：一是人员数量不足。目前，我区盟市以上专门从事社保审计的审计人员51人，其中，审计厅社保审计处8人，各盟市社保审计科人数多的5人，少的只有一人。而旗县级审计机关基本没有单独的社保审计部门和专职审计人员。针对目前较为广泛的社保审计范围，众多的社保审计内容，海量的社保审计数据，以及社保审计所承担的重要社会职责，要做到经常性审计，并且审深审透，我们在人员数量上还明显不足；二是缺乏行业审计人才和计算机专业人员。我区社保审计人员以财务审计为主，但社保审计过程中会涉及基金保值增值和利息计算、医疗项目收费报账等专业性很强的内容，而我们还没有金融、保险、医疗等方面的专业人才，从一定意义上来说，制约了社保审计工作的深入。对于海量的社保数据，利用计算机辅助审计势在必行。我们的部分审计软件可以帮助审计人员对社保业务进行核对、筛选、分析，但是还有许多社保内容没有现成的软件可用，即使现成的审计软件也只是对常规业务进行审计，这就需要审计人员要掌握数据库知识、计算机组网技术以及一些常用的数据库编程能力，而我们在计算机技术应用方面还存在相当的差距，就是说，要充分实现对社保数据的全面审计，还需要有一定数量的计算机专业人才。

（二）审计缺乏一定的经验积累。我区社会保障审计工作开展时间较短，尽管审计工作本身有着相同的理论基础，但是社会保障审计自身特点要求我们在具体安排、实施审计过程中要有针对性的思路、角度和方法。而在社会保障体系和制度尚在完善中的情况下，社会保障审计缺乏现成的经验可以借鉴。我们已开展的各项社保审计工作，虽然积累了一定的审计经验，但由于审计内容和要求不同，总的来看，不同领域可借鉴的审计经验远不够多。

（三）审计涉及领域广，部门间结合不够。社会保障审计因涉及的领域相对较广和面向多个部门，仅是社会保险基金审计就涉及劳动社保、税务、财政、安监、金融、医疗、公安等多个部门的相关工作，而其它社保审计还要涉及民政、卫生、农业、牧业、救灾、捐赠、计生委等诸多部门和单位。社会保障审计工作的开展涉及以上部门的相关内容，这就要求我们与这些部门相应的审计工作有所结合。目前，我区社会保障审计工作与各部门的审计结合还存在脱节。单靠社保审计一个部门，无法将社会保障审计工作做全面。只有通过与各相关部门的审计工作有效结合，社保审计工作才能达到一定的审计覆盖面和资金量，保持高压态势，才能做到“守土有责”。

（四）审计所依据的法律、法规不健全，影响质量和效率。社会保障工作在法律、法规方面还不健全，主要表现为：一是社会保障体制尚在不断完善过程中，相关的法律制度也在不断建立、调整和修订，相应法律、法规变动较大；二是各地区因经济发展不同，地区特点不一，在适用法规和制定地方性制度方面也存在差异；三是社会保障工作涉及部门多，各部门、各行业的有效法律、法规、制度也对社保工作发挥效力。依法审计时，因我们所面临的法律、法规依据不够具体、不够统一，审计的定性和处理要参考的依据难度较大，在一定程度上影响了审计质量和效率。

（五）审计对象管理层次多，管理水平存在差异。我们知道，就社保审计而言，审计对象就是各项社保资金的管理部门和单位。我区社会保障管理工作主要采取分级管理和属地管理的原则，自治区本级到盟市，再到旗、县、区，既有统一的制度和要求，又在管理责任和方式上有所不同，各级管理部门的管理水平也存在差异，管理内容存在交叉。比如自治区直属企业和行业企业的社会养老保险基金归属自治区社保局管理，单位具体又分布在各个盟市，单位的职工人数、企业登记、地方纳税情况实行属地原则，加之各层次管理水平存在差异，地区经济水平存在差异，这就给审计在征缴面和基数核定等工作以及时间、人力方面增加了难度。

（六）审计手段和审计技术严重不足。审计工作是以财务为基础，对资金管理、运行进行的经济监督。审计手段主要是查账。在实践中，审计仅靠查账是远远不够的。有些问题在账务处理中仅仅能发现一些线索，大量的核实、分析工作需要采取其它手段进行；有些涉及其它相关单位的问题需要对其实施审计才能取证、核实，而目前只通过延伸进行专题协助调查方式，由于调查范围的局限性，很难实现预期效果。社会保障审计本身涉及范围广、部门多，现有的审计手段制约了审计工作的深入，许多审计工作不得不停留在被审计单位现有资料的层面上。就审计技术而言，最突出的是计算机技术的应用。社会保障管理工作业务数据和财务数据量大，现在基本是利用计算机进行管理，但是目前我区计算机辅助审计发展整体相对滞后，也制约了审计工作的深入。审计手段和技术不足，不仅影响审计效果，无疑也增加了审计风险。

四、社会保障审计的对策及方法

针对我区社会保障审计工作面临的诸多问题，我们应加大研究力度，积极探索有效对策和方法。

（一）强化结合性审计，发挥整体协作效能。针对社会保障审计涉及行业、部门较多，现有审计手段有限的情况，我们认为有必要采取结合性审计，主要是包括两方面：一是加强社保审计与对各行业、部门的审计工作相结合。根据年度社保审计工作计划，分析可能涉及的行业和部门，结合相关行业、部门审计和其它审计工作，协作实施；二是社保审计和行业监督相结合。根据审计工作需要，借助相关行业管理、监督部门的力量，有效利用他们力量实施审计。我们在今年对五项社会保险基金审计中，通过审前调查，确定对基金的征收、管理、发放的部门进行结合性审计，分别确定审计重点和内容。在审计实施中，我们将社保审计的相关内容与税务审计、财政审计、银行审计等统一安排部署，并通过审计建议的方式，提高财政、税务、金融等的监管力度。

1．对劳动社保部门的审计。重点审计四个方面内容：一是五项基金的政策执行情况。掌握五项社会保险基金有关国家政策、制度是否贯彻落实，检查各地制定的有关规定是否合法、合规，各地基金征缴、管理、支付等业务环节的内部控制制度是否健全、完整、有效，是否设立有效的业务监督、约束机制，财务管理是否规范，财务制度是否健全、可靠，财务人员设制是否合规，财务资料是否真实、完整；二是掌握全区五项基金总体规模。摸清当年年底各地五项社会保险基金的总规模。重点掌握全区各项基金应参保企业个数、实际参保企业个数、参保总人数、实际缴费总人数、当年基金收入总额和支出总额、结余资金总额和累计结余资金总额，核实各项基金应缴总数、欠缴总数；三是检查五项社会保险基金收入的真实性和完整性。检查全区各地社保部门缴费基数核定、缴费比率核定是否准确、合规；四是检查五项社会保险基金的使用情况。检查社保五项基金的支出发放情况，主要检查发放的各环节是否规范，发放依据是否准确，重点检查是否存在挤占挪用五项社会保险基金、违规支付社会保险金、财政专项补助资金的分配使用不规范等问题，以及以前年度挤占挪用五项社会保险基金的回收情况和往来账长期挂账的清理情况。

2．对地方税务部门的审计。通过本年度安排的税务审计，重点检查缴费基数、比率是否与社保部门一致，是否存在过渡户，过渡户的资金、利息是否及时转入财政专户，是否存在漏征、漏缴，重点检查是否存在擅自减免社会保险费、截留、挪用、延压基金收入和私存私放等问题

3．对财政部门的审计。通过本年度安排的财政审计，重点检查两方面内容：一是检查五项社保基金专户管理情况。检查财政部门管理的各项社保基金专户的收支情况，专户以外是否存在过渡户，是否存在财政补贴等资金不及时转入或专户资金违规转出问题，是否存在截留挪用问题，专户利息是否及时、足额进行核算；二是检查五项社会保险基金的安全有效性。检查五项社会保险基金纳入财政专户管理和实行收支两条线管理，以及按险种分别建账、分账核算的情况。检查各级财政部门按规定在各级国库设立“财政社会保障补助资金专户”管理财政补助资金的情况，各项基金管理是否安全，积极发现管理中存在的各类问题。

4．对银行系统的审计。通过本年度安排的对农行系统审计和对其它专业银行的审计协查，重点检查银行开户的合理性和计息的准确性。检查开户银行是否有利于相关保险基金的发放，检查基金在银行存储期间是否按国家有关规定计算利息，计息是否及时、准确和完整。

5．对其它参保行业和单位的审计。在编制和执行本年度全区审计项目计划时，就应通盘考虑对有缴纳和管理使用社保资金的项目或单位结合其审计内容一并进行实施，当然这需要制定统一的审计范围、审计重点、审计要求和审计结果汇总格式等等。

通过上述审计专业协作，今年的五项社会保险基金审计工作从征缴、管理、发放各环节都有较全面的检查，也弥补了社保审计人力资源不足的问题。

（二）实施有效的连续性社会保障审计。社保资金是老百姓的保命钱，社会保障审计有责任保证其安全、完整、有效运行。但是，审计工作受时间和人力限制，通过一次审计查深查透还存在难度，而且历年审计中有些单位的有些问题屡查屡犯。我们通过几年连续审计，既可以加强审计监督的威慑作用，也可以总结和积累经验，摸清情况，打好基础，提高审计质量和加大审计力度，从而进一步保证社保资金有效发挥作用。李金华审计长提出社保审计“要形成一种制度，只要统筹的级次在你这里，就年年都要审”，就是要求审计机关通过连续性审计保护老百姓的利益。根据审计署的统一部署，我们对五项社会保险基金审计从今年起计划连续审计三年，通过连续审计确保五项社会保险基金在管理、使用方面没有严重违规问题，充分发挥各项社会保险基金的社会作用。

（三）深入利用审计和审计调查的成果，积极建立审计资料库，进一步发挥审计作用。审计不仅要查错纠弊，还要为政府的宏观决策服务。社保审计更要有宏观意识，要对发现的问题有所提炼，站在更高的层次去分析问题，在体制和制度建设上提出可行建议，促进社会保障事业的完善与发展。因此，社保审计不仅要进行财务收支审计，还要深入开展审计调查，对审计和审计调查的结果进行科学统计分析，从管理和制度上揭露问题，更有效地发挥社保审计的作用。在此基础上，建立完善的审计资料库，将审计和审计调查掌握的情况和发现的问题进行归纳、整理，形成审计备查资料，使社保审计工作具有连续性和系统性。这样，我们不仅可以通过审计和各种方式的审计调查，摸清总体情况，突出审计重点，做到有的放矢，抓住要害，从全局出发，提出有建设性的意见和建议，也为今后开展审计工作积累了数据和经验。

（四）创建专家人才库，积极拓展社保审计。社保审计不仅要进行财务收支审计，还要进行社保业务的审计。确保社保资金的安全是社保审计工作的重要责任，而促进社保资金充分发挥经济效益和社会效益，也是社保审计的重要职责。从社保业务入手，对社保工作业务流程、内部控制、业务管理进行监督和评价，可以促进社保体制和制度的健全和完善，也是提升审计质量的重要方法。社保业务审计涉及金融、保险、投资等方面专业知识，需要一定的专业分析能力，我们认为可以通过建立专家人才库的方法，在审计工作中请专家参与审计和审计分析，提高审计质量，进一步发现深层次的问题，提出制度上的建议。专家人才库的建设，不仅需要在审计系统内部有重点、有目标地培养和选择，还应扩大到审计系统以外，到有经验的专业部门进行选择。在审计工作需要时，可以采取抽调、聘用和聘请的方式请专家人才库备案的有关专家参与审计工作。通过必要的专家参与，实施社保业务审计，可以为完善社会保障体制和制度，改善社会保障工作质量，提供更为科学的理论依据。

（五）采取上审下和交叉审的组织方式，加大审计力度。社保资金审计涉及面广、行业多，审计实施和处理处罚都存在一定难度。一些社保资金在管理和使用中存在的问题是跟地方政府决策有一定关系的，地方审计机关在审计中可能会遇到各种阻力和困难。我们在审计组织方式上，可以尝试采取上审下，或者由审计厅统一组织，各地方审计机关交叉审计的方式实施审计。这不仅可以大大增加审计力度，而且在协调部门、行业配合审计工作方面也能起到积极效果，进一步保证社保审计工作质量，提高审计效率。

（六）落实审计公告制度，增加审计透明度。审计公告制度是国家政务公开的要求，也是提高审计透明度和审计接受社会监督的重要制度。社保审计既是为政府完善社会保障体系、制度服务，也是直接为老百姓根本利益服务。落实好审计公告制度，既是对社保审计工作的根本要求，也是对审计工作的促进和监督。通过审计公告，既可以接受群众举报和群众监督，提高社保审计为人民服务的意识，也是深化社保审计工作的重要方法和措施。

（七）加强社保审计业务研讨、业务培训和业务指导。由于社保审计是随着我国社会保障事业的建立和完善逐步开展和推进的，相对而言，经验不足，并且随着社会保障体系的完善，审计范围、对象、法律法规都有变动，我们必须适应形势需要，从理论到实践不断探索、研究，才能搞好社保审计工作。及时、有效的审计业务研讨、业务培训和业务指导，是加强社保审计工作的重要措施。对于我区来说，要及时了解国家社保体制的发展进程，及时掌握中央和审计署对社保审计工作的新要求，充分结合自治区社保工作的环境和实际情况，积极组织审计业务研讨和培训，加强对地方审计机关的业务支持和指导，是加大我们社保审计工作力度，提高审计质量的必要途径。

（八）转变思路、运用计算机手段，提高审计效率。我国的社会保障事业是随着经济发展而逐步建立和不断完善的，我们的社保审计工作也必须适应社会发展的要求，在审计观念和审计思路上有所转变，服务大局。从查错纠弊到为政府宏观决策服务，从具体查找违纪违规问题到分析发现制度缺陷，从手工查账到计算机辅助审计，都需要我们不断更新观念。我们需要利用计算机辅助审计等科学手段进行审计实施和审计分析，不仅可以提高审计效率，也可以通过具体问题发现深层次的管理问题、体制问题，通过数据模型，了解趋势变化，通过科学论证提出切实可行的审计意见和建议。