内蒙古自治区审计厅     郭少华

当前，国家审计机关重要职责之一的财政审计所面临的环境发生了比较大的变化，即国家财税方面的各项改革逐步深入、支持改革的计算机和网络等现代信息技术被广泛应用其中、社会各方面对财政审计的要求也越来越高等等，如何应对这些变化，并发挥好财政审计的建设性作用是值得认真研究的一项课题。本文试从以下几个方面进行阐述，与大家商榷。

一、财政改革的现状和对审计的影响

（一）财政管理体制改革对审计的影响。

  1．国家财税体制调整引起财政收入结构的变化情况。1994年全国实行的分税制财政体制是以流转税为重点的税制改革，主要是解决收入的问题，具体讲就是解决中央财政收入在全国国内生产总值（GDP）和全国财政收入中的比重问题。据有关资料，全国财政收入占GDP的比重，由1993年的12%逐步上升到2004年的19.3%(2007年已上升到20.8%)；中央财政收入占全国财政收入的比重，也由1993年的22%提高到2004年的45.1%(2007年已上升到55.7%)。由上表明，经过十多年分税制财政体制的改革，我国基本上达到了提高中央财政收入在全国国内生产总值和全国财政收入中的比重的目标。在此还需提及的是2005年，国家在实施经济普查中，又重新普查出大约16000多亿元的GDP，这样可能使上述的比重指标发生一定的变化，但总体上影响不算太大。因此，在这里就不作修改了。

2．国家财政制度改革的推行情况。 随着社会主义市场经济体制改革的不断深入和加入WTO后形势发展的要求，迫切需要对现行的财政支出体制实行改革，消除过去财政大包大揽，支出缺位和越位，参与社会竞争性领域等一系列问题，建立与社会主义市场经济相适应的公共财政框架，并为其建立提供应有的公共服务和必要的保障。为此，中央又一次对现行的财政支出体制进行了根本性变革，即通过实行部门预算改革、实行国库集中收付制度和全面推行政府采购制度等一系列财政改革制度来达到这一目标。从目前我区财政预算管理制度改革的结果看，2004年自治区有90个一级预算单位实行了部门预算，其中自治区教育厅、农业厅、科技厅、劳动和社会保障厅、公安厅、计划生育委员会六个部门的预算还受到自治区人大常委会财经委的全面审查，其余单位的部门预算在财经委备案(2007年自治区本级已全部实行了部门预算,其中20个部门预算受到自治区人大常委会财经委的审查,占自治区本级预算单位22.2%)；自治区本级行政事业单位的工资已经全部实现统发，与此同时，财政资金的国库集中支付改革已基本全面推开（国库集中支付系统操作流程图），已有100个部门、715个预算单位纳入了国库集中支付范围，截至2005年10月末，通过集中支付的财政资金达到46亿元，占同期自治区本级一般预算支出的59.2%。其中：财政直接支付资金29.2亿元，财政授权支付资金16.8亿元。同时目前已有10个盟市在本级开始了国库集中支付改革试点(2007年有100个部门、1120个预算单位纳入了国库集中支付范围，通过集中支付的资金达到175亿元，占同期预算总支出的84.5%。其中：财政直接支付99亿元，财政授权支付76亿元。同时目前已有12个盟市实行了国库集中支付制度，不含2个计划单列市)；政府采购的项目范围和资金规模正在逐步扩大，2000年至2004年，全区编制政府采购预算达到83.6亿元，实际执行采购预算74.3亿元，占编制预算的88.8%，共计节约财政资金9.02亿元，每年的节约资金率达到10%左右。其中自治区本级一级预算单位在编制的部门预算中，基本上均包含政府采购预算，且采购的项目范围和资金规模逐年扩大。在采购资金的构成上，既包括预算内资金，又包括预算外资金以及自筹资金，在采购范围上，已从以前的以货物类为主，正在逐步扩大到货物、工程和服务三大领域。在采购的方式上，集中采购和分散采购的比重分别占到95%和5%，公开招标和财政直接支付的比重各占到60%左右(2007年全区政府采购预算达到103亿元,实际执行政府采购预算91亿元,共计节约财政资金11.6亿元,节约资金率达到11.3%)；政府非税收入管理制度改革进展明显，主要是表现在全区建立健全非税收入管理法规、加强非税项目和财政票据管理、深化预算外资金“收支两条线”和非税收入收缴管理制度改革、强化非税收入征管和稽查等方面，具体从资金范围上讲，涵盖了行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息等。从单位范围上讲，目前，自治区本级已有40个部门和630个基层执收单位纳入非税收入收缴改革范围，至2005年年末，自治区本级将在所有部门及单位全面扩开这项改革。从完成年度上讲，2004年至2005年，全区缴入国库和缴入财政专户的非税收入累计完成369亿元（至2006年和2007年已分别达到288.2亿元、419亿元），在全区各国有商业银行设立代理非税收入收缴网点200个，已参加改革的单位资金入库（专户）率均达到95% （至2007年自治区本级58个部门的1000多个执收执罚单位纳入改革范围，全区纳入预算管理的非税收入达201亿元，其中自治区本级通过电子票据实现的非税收入达75亿元）。这些都为实施政府综合部门预算改革奠定了扎实的基础。 

3．新的国家财政制度改革的情况。 2007年，国家又一次对政府财政进行改革，即从2007年1月1日起实行政府收支分类改革制度，政府收支分类是指对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。一是实行这一改革制度的目的是消除原政府财政收支管理中与市场经济体制下政府职能不相适应，不能清晰反映政府职能活动，财政管理的科学化和信息化受到制约，财政预算管理及监督职能弱化和与国民经济核算体系及国外通行的做法不相适应，既不利于财政经济分析与决策，也不利于国外比较与交流需要的弊端。二是这一改革制度的主要内容：第一，对政府收入进行统一分类，全面规范、细致地反映政府各项收入。收入分类全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入，社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。第二，建立支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。支出功能分类不按经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，分别为17类、170多款、800多项，类级科目综合反映政府职能活动，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某方面工作，项级科目反映为完成某方面工作所发生的具体支出事项，新的支出功能科目可清楚地反映政府支出的内容和方向。第三，建立支出经济分类体系，全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。这一分类是进行政府预算管理，部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。三是实行这一改革制度的重要作用：第一，有利于全面、准确、清晰地反映市场条件下政府的收支活动，合理把握财政调控力度，进一步优化支出结构，提高财政运行效率，第二，有利于继续深化部门预算、国库集中支付、政府采购等各项改革，增加预算透明度，强化财政监督，从源头上防止腐败。第三，有利于建立与国家接轨的、高效实用的财政统计分析体系，不断推进国际合作与交流。

上述财政改革和正在实现的目标，对财政审计从有利的方面讲：一是财政诸项改革在取得进展的同时，将为财政审计提供合法的依据，使其有章可循。二是通过改革，将促进财政管理和财政收支行为不断规范，这样会改善财政审计环境。三是财政改革是借助于现代信息技术来实现的，这也会促进财政审计信息化的建设，提高财政审计效率，发挥好财政审计监督的作用。从不利的方面讲，一是财政改革尚处在试点和试验阶段，在法规制度设计、健全以及行为规范等方面还不够到位，这样就使审计环境出现了一些复杂的情况，随之审计风险也相应增大。二是因对财政预算改革尚缺乏认识，加之学习和研究尚有差距，在应对上还有不足。三是财政改革的顺利实现是以强大的现代信息技术做支撑的，因此其在这方面人力、物力和财力的投入上是目前审计机关所无法达到的，这已成为实现财政审计目标的瓶颈。为此，我们必须清醒的面对现状，加快对财政改革的学习研究和计算机应用的力度，并要适时调整财政审计的思路、重点和方法。

（二）税收征管制度改革对审计的影响。

1．国家修订税收征管法后所引起变化情况。 2001年新修订的税收征管法颁布实施后，全国税务机关进一步加大了依法治税的力度，同时积极推进了税收征管制度改革，正在建立税收征收、税收管理、税收稽查专业化分工和相互制约的税收管理体制，并加大了改进税收征管手段、提高人员素质和执法水平的力度。

2．国家完善税制对相关产业和领域的调整情况。全国税务机关按照中央完善税制和农村牧区税费改革的要求，于2002年对所得税实行改革，改变过去中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方的征管方式，按照中央和地方共享税的方式征管；对农牧业产业化龙头企业按照国家规定加大了免、抵、退的力度；实行税费改革后，取消了屠宰税等税收，并且现已在全国范围内取消了农业税、牧业税和农业特产税等税种，以减轻农（牧）民的税赋。此外，国家还会根据经济发展的不同时期对其它税种进行调整或者对相应的行业或者领域进行课税。

3．自治区税收征管环境的变化情况。从近几年我区财政审计的情况看，税收秩序明显好转，征纳税环境也得到了充分的改善，但仍然存在诸多问题，特别是受税收计划、政府行为、税收征管不严等人为因素的影响，还存在擅自批准缓税、免税，或实行先征后返等变相减免税的政策，还存在偷税、骗税和逃税等行为，还存在税务部门多提手续费，以及税收成本居高不下等问题。

 上述税制的完善和目前存在的问题，对财政审计从有利的方面讲：一是完善的税制，严格的执法，会使税收征管环境得到进一步的改善，从而也给财政审计环境带来改善。二是税收征管手段的信息化，会给财政审计手段的提高带来较大的机遇，促使审计机关加快这方面的步伐，也有利于提高财政审计效率。从不利的方面讲：一是对税收征管手段信息化的研究尚不够，缺乏人才和技术的支持。二是当前税收征管中存在的问题情况较为复杂，有的涉及地方利益和体制的问题，有的涉及税收计划考核和用人的问题，有的隐藏着假公济私的问题，这些都给财政审计带来了影响。为此，我们必须加以认真对待，加快学习现代化征管手段的步伐，加大严格执法的力度，维护税收秩序。

（三）财税部门应用现代信息技术对审计的影响。

1．财政“金财”工程在改革中的功能及应用情况。自治区财政在实施财政改革中，主要借助于以下计算机软硬件系统来实现目标。一是全区财政决算和预算外决算系统，其特点是能够真实、全面、快速地对全区财政决算和预算外决算进行汇总，并能按时报送电子和纸质报表。二是区直行政事业单位工资统发系统，其特点是通过对单位、人事、工资信息设置、数据采集和录入，以及代理银行的信息快速传递，实现公务员公职人员工资按时足额发放。三是部门预算编制系统，其特点是通过对财政预算业务管理的信息进行处理，实现由预算单位（全系统）编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交人大依法批准涵盖本预算年度部门（全系统）财政财务收支的全部内容。四是财政指标管理系统，其特点是用于管理上级财政下达的指标和对下级财政下达指标。五是财政资金拨付系统，其特点是用于拨付资金，年末可自动生成总账。六是财政会计报表系统，其特点是通过软件和自身特定的数据存储格式，实现编制和汇总财政各专业类会计报表。七是全区非税收入收缴管理系统，其由“执收单位开票软件”、“银行客户端软件”、“财政客户端软件”三个部分组成。其通过“执收单位开票软件”实现缴款票据的开据、打印，并产生收入收缴的票据信息，在财政专户银行接收缴款，最后通过“财政客户端软件”进行监控，形成全区统一规范、收缴分离的非税收入收缴管理系统。

2．税务“金税”工程在税收征管及财务核算管理中的功能及应用情况。自治区地税主要借助以下计算机软硬件系统来实现税收征管和财务核算的目标。一是税收征管系统，其特点是借助大型数据库对税务登记、税收业务、税务报表、税务票证等进行管理。二是经费拨付系统，其特点是对全区上下税务部门的经费进行核算、管理和拨付。三是财务管理系统，其特点是借助财务软件对税务系统的会计凭证、明细账、总账进行记载、反映和核算。四是全区地税系统集中模式下的征收管理信息系统，这一系统的特点是：税收数据和应用在自治区级集中；以工作流为基础，建立文书受理流转监控体系；以税收会计统计为核心，监控全区税收资金；与外部机构互联，提高税收征收效率、信息共享和管理水平，建设社会化的协税护税的渠道。目前，全区15个地市税务局的139个基层局已全部使用了这套综合征管信息化系统，实现了自治区对盟市、对旗县地税局双向的税收征收、税收管理、税收稽查、税收服务和税收核算等全过程高度透明的监管。

上述财税部门应用的现代信息技术系统，对支持财政改革和税收征管制度改革发挥了重大的作用，这对财政审计实现信息化也有很大的促进，会提高审计效率，规避审计风险。但同时也给财政审计提出了挑战，从当前的人力资源来看，要在近期内提高现有审计人员的计算机应用能力，并顺利适应这一信息化技术环境，难度很大，会受人员素质、经费和计算机设备等因素的制约，但我们别无选择必须一一克服，适应形势的发展。

二、权力机关对审计的要求和其履行职责的情况

（一）权力机关对审计的要求。

 1．政府对审计工作的要求。按照审计法的规定，本级预算执行审计要在政府领导下进行，而这项审计会涉及本级政府经济工作的中心和所有的财政收支，可以讲政府经济工作的重点就是预算执行审计的重点，这是不容置疑的。但政府年度预算在执行中，会涉及方方面面的经济利益，也会出现这样那样的问题，需要监督其不出现偏差，这就需要财政审计来确保政府财政任务目标的实现。实践证明，在自治区政府的重视和财政审计长期坚持不懈的努力下，政府近年来先后几次专门召开主席办公会研究涉及自治区政府财政管理的几大核心问题，诸如转移支付及追加项目和资金、预算内基本建设投资和各类专项资金存在问题的原因及对策等等，之后以政府名义针对性的出台了加强政府预算管理、加强各类专项资金管理暂行办法、加强预算内基本建设投资管理办法等一系列涉及财政收支管理、核算和提高资金使用效益的规定，这些规定对构建我区公共财政框架有着重大的现实意义。这也是财政审计一直在不断追求的目标。因此，政府今后对这项工作的要求会越来越高。在此，对《内蒙古自治区人民政府关于进一步加强政府预算管理的意见》作一简单介绍。一是这一政策规定出台的背景。主要因素有：财政在改革中，感到本级预算人代会通过后，仍然存在多层次、多批次、多金额的追加预算问题，而且越来越棘手，无论是在程序上、内容上、手续上、范围上、资金的使用对象上均呈现出复杂性。批出的财政资金的安全性、使用方向上等等都不很清楚，再加上这种方式对预算的冲击很大，弱化了其约束力。为此，政府制定了这一政策加以规范。上面已经讲过，这也是预算执行审计工作不断强化审计督促政府及财政部门强化财政管理的结果，对此就不准备多谈了。二是这一政策规定的主要内容。共五大部分：第一部分“加强政府预算管理的任务和目标”；第二部分“进一步改进预算编制工作，提高科学理财水平”（即完善预算编制程序、进一步细化预算编制，提高部门预算支出项目编制的准确性、强化行政事业单位非税收入管理，逐步建立综合财政预算制度、完善事业单位财政补助政策，支持和配合事业单位机构改革、完善预算决策机制，提高预算编制质量）；第三部分“规范预算执行、强化预算约束”（即维护预算的严肃性、严格规范预算调整程序“在预算安排之外，确需由财政部门追加支出预算的事项，所需资金从预备费、预算超收和上年净结余等项资金中解决。……用自治区本级预算超收和净结余增加当年预算支出的，对申请数额在300万元以上的项目，一律由自治区政府主席办公会议或自治区主席决定，对申请数额在300万元以下的项目，由财政部门按有关规定严格审查，经厅长办公会议研究决定，并报分管主席备案。除自治区党委、政府确定的临时急办事项外，其它预算调整须集中办理”、严格财政预算供给范围、加强会议费等公用经费管理、严格控制和规范各类评比表彰会活动、规范对盟市旗县的财政补助）；第四部分“完善项目支出预算，规范项目预算管理”（即加强专项资金项目管理，做好项目预算基础工作、优化专项资金支出结构，集中财力办大事、规范专项资金分配，细化专项资金支出预算、建立科学的专项资金分配制度，提高专项资金分配的透明度）；第五部分“强化预算监督，健全监督机制”。

此外，去年自治区政府还出台了《内蒙古自治区人民政府关于印发自治区预算内基本建设投资管理办法的通知》，该办法共分六章五十三条规定，它的出台对规范自治区基本建设投资项目的审批、管理和监督行为会起到重要的作用（其中第十三条规定“建设项目投资安排意见由自治区投资主管部门根据盟市和自治区有关部门初步意见提出，汇总报自治区政府批准。使用预算内基本建设投资500万元以下的项目，经自治区发改委主任办公会议批准后，报自治区分管主席备案；投资在500万元以上的，经自治区发改委主任会议研究后，报自治区主席办公会议批准，特殊情况下，也可由自治区主席直接批准）。上述介绍的政府制定的这些办法与国家法律规定的要求尚有一定的差距,但是在目前的情况下，有这样一些政策依据，对自治区的经济发展、规范财政预算和财政收支行为都必将起到积极的作用。同时，它对财政审计也必将起到积极的推动作用，有利于其履行职责。

2．人大对审计工作的法律法规要求。人大按照有关法律法规的规定，特别是2000年自治区第九届人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会审查监督自治区本级预算办法》进一步加大了对预算审查、预算调整和预算执行监督的力度，人大为实现这一力度，在该办法中的第二十五条“自治区人民政府审计部门对自治区本级预算执行情况和部门决算要按照真实、合法和效益的要求，依法进行审计。自治区人民政府应当向自治区人大常委会提交对自治区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，必要时，自治区人大常委会可以对审计报告作出决议”第二十六条“自治区人大常委会审查和批准自治区本级决算草案二十日前，自治区人民政府应当责成自治区人民政府审计部门将自治区本级预算执行和其他财政收支的审计报告的主要内容报送自治区人大常委会财政经济委员会”第二十七条“对自治区人大常委会审议决算草案和审计报告中提出的关于预算执行中存在的问题，自治区人民政府应当采取措施限时纠正、处理，并将改进情况在年内向自治区人大常委会报告”和第二十八条“违反本办法规定，有下列行为之一的，由有关部门视情节轻重，给予有关责任人行政处分（第三款不在规定期限内报送部门预算、审计报告、预算草案、决算草案、预算调整方案及相关资料的）”都对政府审计机关作出了明确的规定。2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三章“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计报告”中的第十七条“国民计划和社会发展计划，预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。国务院和县级以上地方各级人民政府有关部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查，或者送交常务委员会有关机构征求意见”第十八条“常务委员会对决算草案和预算执行情况报告重点审查下列内容：（一）预算收支平衡情况；（二）重点支出的安排和资金到位情况；（三）预算超收收入的安排和使用情况；（四）部门预算制度建立和执行情况；（五）向下级财政转移支付情况；（六）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。除前款规定外，全国人民代表大会常务委员会还应当重点审查国债余额情况；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况”第十九条“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告”第二十条“常务委员组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对审计报告作出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议情况向常务委员会报告。常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会通报并向社会公布”。

上述人大作出的法律法规规定，明确了人大要在监督政府审计机关职责履行情况的同时，借助于审计工作报告的结果及其工作，进一步加大对预算执行监督的力度。

3．在政府和人大之间审计要定好位。政府的重视和人大的支持，是做好本级预算执行审计的基础，但如何处理好这对关系，是本级预算执行审计所要面临的主要问题，如果处理不当势必会给审计机关带来很大的压力，也影响这项工作的发展。为此，我们必须高度重视，要处理好这对关系，做到既能满足政府加强预算管理，又能满足人大加大预算监督力度的要求。具体讲就是在政府层面上，要做到既要揭示本级预算执行中的一些普遍性、典型性和深层次的问题，又要从体制、机制、制度上分析原因，提出对策和建议，为政府加强管理和决策服务；在人大层面上，要做到既要从总体上揭示本级预算在编制和执行中的问题，又要从一定层面上深刻分析产生的原因，站在人大的角度，从制度设计、制度完善、制度执行等方面提出具有宏观性、针对性和操作性的审计建议，为人大加强预算监督提供服务。以上定位都要体现出一个“度”字，要深刻理解和把握好。

（二）权力机关履行职责的情况。

1．人大对本级预算编制的具体审查内容。 按照法律的规定，各级人大及其常委会每年都要例会对本级预算进行全面审查，这一法律赋予的职责很重要，履行的好坏，直接关系到预算的科学、合理和规范，直接关系到整个社会国民经济健康有序的发展，直接关系到社会和谐发展，也直接关系到政府审计机关依法审计的力度。因此，各级人大常委会应要求各级政府及其财政和预算执行部门及单位，在预算编制中要做到以下几点：(1)按照时限要求编制预算，以保证预算编制质量。提前一个年度编制预算，实行标准预算周期管理是预算管理制度改革的一项重要内容。要通过提前编制预算，提前安排布置工作，提前论证确定各项生产建设项目，有效解决过去预算编制晚、执行慢、监督难的问题。(2)按照规定要求细化预算，以提高预算的准确性和透明度。各类预算应当按照规范的标准和模式细化到个人和具体项目，要通过细化预算编制项目，解决过去因预算编制过粗造成层层切块留机动、临时性调整过多的问题。政府财政部门要全面掌握各级行政事业单位的编制规模、人员结构、工资水平、业务特性、工作任务、收支渠道、部门政策等资料，建立单位收支项目数据库。预算编制要以详实、准确的部门基础资料为依据，按照科学合理的人员经费定额和公用经费标准，结合本级财政实际承受能力，将人员经费核定到每一个人；公用经费要明确分类分档标准，并落实到具体事项；专项资金要编制到具体项目，做到各类支出明确、透明、规范、具体。预算项目确定之后不得随意调整，预算未列项目不能开支。(3)按照预算编制组织形式，实行部门预算。实行部门预算管理，改变过去按财政资金性质和按部门交叉管理的方式，建立以部门预算为依托的预算管理体系，这是预算管理制度改革的核心。部门预算是一套涵盖部门所有公共资源的完整预算，内容包括一般预算收支、基金预算收支、正常经费、专项经费和全部预算内外收支计划。通过编制部门预算，不断增强各主管部门统筹安排运用各类财政性资金的能力。(4)按照“零基预算”要求，增强部门预算科学性。按照“零基预算”要求，废除部门预算编制各类各项支出基数加增长的方法，按照国家及自治区的规定，考虑预算年度所有支出事项的轻重缓急，重新测算确定各部门正常经费和专项经费支出需求。财政部门要定期测定财政供养的人员经费定额和公用经费标准，对公用经费支出，要分类分档按标准编制预算。对自治区财政重点保证的各类专项支出，要建立项目库和规范的项目筛选机制，严格进行筛选，认真分类排队，将预算编制到具体项目。(5)按照综合财政预算要求，统筹使用预算内外资金。政府各部门和单位要将预算内外资金全部纳入政府综合财政预算管理体系，统筹安排使用各类财政性资金，解决预算内外资金收支“两张批”、部门支出水平“苦乐不均”等问题。政府财政部门要准确了解掌握各部门、各单位所有财力资源的规模、结构、分布、使用、管理和效益情况，为政府宏观决策提供可靠的依据。还要在部门预算的基础上制定综合财政预算管理办法，进一步加强“收支两条线”管理，合理测算部门各项收支情况，按综合财政预算管理原则科学编审部门预算。同时，要研究建立相应的财政激励机制，鼓励有收入来源的部门和单位合法创收，增强经费自立能力。此外，新的政府收支分类制度实行后，还应当按照制度规定加大对编制程序和内容等方面的审查力度。

2．人大对本级预算监督的重点内容。按照法律的规定，各级人大常委会每年都要对本级预算执行进行监督，监督的重点：(1)预算收支的进度情况。(2)自治区人民政府财政部门对自治区本级预算单位批复预算和资金拨付是否足额、及时，自治区本级预算有无擅自调整及变更情况。(3)依法征收应收的各项税收收入，国有资产收益、专项收入等自治区本级预算收入是否足额、及时征收入库。(4)自治区人民政府等部门依照有关法律、法规和财政管理体制，办理财政转移支付的情况。(5)上级返还或者补助的专款及国债资金的使用情况。(6)自治区本级重要预算单位年度预算执行情况和有关自治区本级预算支出的重大建设项目执行情况。(7)为实现预算采取的各项措施和自治区人大批准预算决议的落实情况。(8)在预算执行监督过程中，自治区人大常委会主任会议认为必要时，可以要求自治区人民政府责成自治区人民政府审计部门进行专项审计，并将审计报告报送自治区人大常委会。(9)在自治区本级预算执行过程中，有关部门应按照要求，及时向财经委提交有关情况和资料。诸如对部门批复的预算，预算收支执行情况，政府债务、社会保障基金等重点资金和预算外资金收支执行情况；各部门对所属单位批复的预算；有关经济、财政等综合性统计报告、规章制度及相关资料。此外，还应当按照新的政府收支分类制度进行全面监督。

上述全区各级人大及其常委会在每个年度预算的审查监督中，只要对本级政府及其组成部门编制的预算和部门预算，以及预算执行情况都能按上述内容、要求和监督做到位，就可以从源头上对政府的权力进行有效约束，这包括对本级政府及其财政、税务和预算执行部门及单位，还包括通过部门预算向下转移支付的各类专项资金的约束；就可以使本级人代会上通过的预算在执行中，得到本级政府及其财政、税务和部门及单位的有效执行，也可以避免因预算较粗和有些地方领导和部门法制意识不强，追加追减预算或随意调整预算行为的发生；可较好地发挥各类财政专项资金的经济效益和社会效益，促进全区经济健康有序的发展和人民群众生活水平的提高。

三、财政审计的对策及方法

（一）本级政府预算执行审计。

1．本级预算执行审计的重点和内容。以财政收支真实性审计为基础，以促进财政改革和建立规范、科学的自治区公共财政制度及框架和财政安全为目标，以规范财税管理为重点，以提高财政资金使用效益为出发点，以现代审计技术和方法为手段，继续深化预算执行审计。今后预算执行审计的重点：(1)对财政部门具体组织预算执行审计的重点，主要包括：一是以自治区党委、政府批准和自治区人大会上审查通过的预算作为预算执行审计的依据，全面核实本年度内预算收支的执行情况。二是核实本级预算的批复是否按时限要求足额批复部门；年度预算执行中或年终办理的追加预算是否经过人大批准；中央财政对自治区的各项转移支付资金在安排和使用上是否符合自治区人大和政府的要求，以及是否以规范化、公式化的转移支付制度对下级政府财政进行支付，进一步促进完善自治区以下财政体制。三是核实财政部门直接组织的非税收入是否足额入库，有无隐瞒、转移。四是核实各类生产性专项资金的分配是否按政策规定及时足额下达拨付。五是核实中央财政对自治区财政、自治区财政对盟市财政之间的结算情况，重点核实结算项目、基础数据和文件依据是否真实、准确。六是核实自治区本级年终预算收支平衡和资金情况，以及预算暂存、暂付的真实性问题。七是核实部门预算是否按照新的预算管理模式，在摸清部门现有公共资源、科学界定定员定额标准和全部反映财政财务收支活动的基础上编制部门综合预算；政府采购预算的编制、批复是否科学、及时；国库集中支付制度的执行情况。八是对其内部控制制度的健全和有效性进行测评（财政部门内部控制制度测评表1-8和财政部门具体组织预算审计框图）。此外，还应当对新的政府收支分类制度的执行情况进行审计及调查。(2)对税务部门具体组织的税收（费）计划、税收（费）征管等的审计重点，主要包括：一是核实全年度税收（费）计划是否按税种、项目编制或核定的单位及费率和金额等进行编制，有无自行调增调减税收（费）计划。二是执行税收征管法是否严格，各项税收征收是否足额、及时，有无影响自治区级收入的情况；社会保险费的征缴和缴纳是否到位。三是对税收（费）超收或短收的原因进行剖析，提出针对性建议。四是借助全区地税系统集中模式下的综合征收管理信息系统，加大对全区税收（费）征收、税收（费）管理、税收（费）稽查、税收（费）服务和税收（费）核算的核实力度，为政府把握财政收入全局和质量提供决策依据。五是对其内部控制制度进行测评（地税部门内部控制制度测评表1-5和地税部门组织税收（费）计划情况审计框图）。(3)对国库的审计重点，主要是核实预算收入的收纳、划分、拨付、退库的情况，有无监管不到位延压库款和审核不严造成混库，有无不严格履行职责违规办理退库流失收入情况，以及在支持财政改革过程中应该提供的现代信息技术手段和服务质量的情况。⑷对部门预算执行审计的重点，主要包括：一是核实部门预算的编制是否严格按政府编报部门预算的要求办理，支出定员定额是否科学、合理，是否按照新颁布执行的政府收支分类的规定进行编制。二是核实部门是否按规定及时向下批复预算，有无不按法律规定自行调整预算和未按进度足额拨付专项资金；三是有无挤占挪用专项资金；四是核实部门是否认真贯彻“收支两条线”的规定；五是核实专项资金的使用效益情况。六是按照人大审查监督预算办法的规定，今后要积极试行部门决算审签制度。⑸对财政各类专项资金审计的重点，主要是核实财政专项资金在分配、管理和使用情况，以及发挥的经济效益和社会效益的情况，通过审计，帮助有关部门建立起各类专项资金支出效益的标准和评价体系，逐步实现财政审计的终极目标。

对上述五大重点内容的审计，要依靠严格执行审计准则和充分运用内部控制测评、分析性测试、审计抽样和计算机辅助等现代审计技术和方法来完成。

2．本级预算执行审计要做到几个整合。今后预算执行审计要做到几个结合。按照整合财政审计资源的要求，今后的财政审计要坚持“统一审计计划，统一审计方案，统一审计实施，统一审计报告，统一审计处理”的原则。⑴以计划为载体统一审计目标，整合审计力量。重点是在分析和研究本级预算支出重点的基础上，对重点项目、重点领域、重点资金的年度安排列作审计计划的重点目标之一。同时，对自治区对下级政府财政的转移支付及各类补助收入作一整体也列作审计的重点目标之一。⑵以方案为载体整合审计内容。通过审计工作方案统领审计内容，形成一个横向、纵向相互关联的统一整体，确保审计内容的完整和重点突出。⑶以报告为载体整合审计成果。要通过严格的审计质量控制和加大分析力度等措施，提升预算执行审计结果报告和审计工作报告的综合质量和水平。

3．在本级预算执行审计中实行部门决算审签制度的必要性。(1)部门（单位）决算审签是对预算部门所编制会计报表的真实性和合法性进行的审计。对预算部门（单位）财政财务收支的真实性进行审计，就是检查部门（单位）会计记录是否真实地反映了部门（单位）的财政财务收支活动；对预算部门（单位）财政财务收支的合法性进行审计，就是检查部门（单位）的财政财务收支活动是否符合立法机构审议通过的预算和国家其他财经法规的规定。两者均以决算报表为载体，成为决策报表审签的主要内容。(2)部门（单位）决算审签是对预算部门（单位）编制的决算草表发表整体意见的审计。它采用包括审计风险评价、内部控制测评、抽样技术等技术方法在内的现代审计方法，对被审计单位的财政财务收支实施检查，目的在于对反映预算部门（单位）财政财务收支情况的会计报表发表意见。(3)对部门（单位）决算审签进行适当延伸即为效益审计。预算部门（单位）财政财务收支审计的一项重要标准就是预算，对照预算检查其财政财务收支的真实性和合法性，进而检查预算部门（单位）所编制的预算是否科学、合理，预算部门（单位）财政财务活动、项目建设情况是否取得了预期的经济效益和社会效果，也即对其进行了效益审计。(4)部门（单位）决算审签是集真实、合法和效益于一体的审计工作。会计报表审计解决的是真实性和合法性问题，因此应该以会计报表为载体进行真实性和合法性审计。同时，效益审计也离不开会计报表审计，只有在核实财政财务收支数据的基础上，才能对预算执行结果进行评价，并对经济数据进行比较分析，开展经济效益审计。⑸坚持以会计报表审计为主，将会计报表审计与财经法纪审计有效结合起来，待条件具备后就可开展效益审计。（6）对部门（单位）决算进行审签可以缩短审计现场实施时间，减少审计成本，提高审计效率。

4.本级预算执行审计要适应政府收支分类改革。(1)要注重绩效评价审计。改革后的政府收支分类体系，对支出采用二维结构的分类方法，实际上就是提供了坐标上的纵轴和横轴，可对每一项支出进行准确的定位和跟踪，从而获得比较全面、真实的评价信息和依据。可以利用支出功能分类科目审查，分析财政支出的相成比例，了解政府用老百姓的钱办了什么事，从而评价政府履行了哪些社会公共服务职能，群众的利益是否得到保障和提高；可以利用支出经济分类科目的审查，了解政府支出的具体用途，即政府的钱究竟是怎么花出去的，然后通过部门间的横向对比、部门内部的纵向对比，利用一些效能考评指标，评价政府部门是否勤俭节约、高效办事。(2)要注重改进审计方法。自1999年起从中央到地方逐步推行了部门预算，但政府收支预算科目没有作相应的调整和改革，部门预算反映的收入与支出项目，被肢解和分散在总预算报表的各个科目当中，造成财政总预算会计与部门预算在核算和反映上脱节，实际形成总预算会计一套账，部门预算一套账，加大了审计的工作量和工作难度。预算收支科目的改革，满足了部门预算细化编制的要求，并且与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，能对每一项支出进行部门属性、功能属性、经济属性等多种定位，使总预算会计与部门预算具有很强的联用性。通过审查部门预算所取得的数据资料，可以直接与总预算会计的数据资料进行对照，发现差异，跟踪检查，还可对预算编制的科学性、合理性和预算执行的真实性、合规性进行审查。要特别加大对具有收入归集和资金下拨双重职能的预算执行单位的审计力度，注重对其下属二、三级单位及系统内部单位相关单位的延伸检查。要以资金的使用去向为线索，直接跟踪到各个具体的资金使用单位甚至个人，一查到底，才能加大审计的广度和深度，做到点面结合，有所突破。⑶要注重审计宏观分析。改革后的收支分类体系，尽管只改变科目不改变管理，但是将预算外收入和社会保险基金收入等也纳入了政府收支分类范畴，使收入反映更加完整，能比较真实地反映一个地方财政实际可支配的财力。财政审计要注重对收入的结构分析，从收入总量、收入构成、收入增减变化和影响因素等，综合评价经济运行质量、财政潜在风险、持续增长能力，从而提出改善经济结构，合理规划产业布局，增强可持续发展能力的宏观政策建议；还要注重财政支出结构分析，促使政府调整支出重点，合理调配资金，注重效率，兼顾公平，更好地发挥财政再分配的效果，加强政府的宏观调控能力。

（二）在当前条件下要加强对下级政府财政决算审计的力度。

以维护中央和自治区政令统一、促进下级政府财政改革和国家财政安全为目标，今后要进一步加大对下级政府财政决算的审计力度。一是财政决算审计是当前保持审计监督威慑力的有效手段。财政决算审计是上级审计机关代表上级政府对下级政府财政决算进行的审计，其监督层次高，能够较充分体现审计监督的独立性，下级政府对这项工作十分重视。二是财政决算审计的处理处罚力度和威慑力是当前本级预算执行审计处理处罚力度和威慑力所不可比的，它对下级政府财政不规范行为的约束和威慑力很大。三是财政决算审计可以督促下级政府重视本级预算执行审计所查问题的处理处罚的纠正情况，这有利于规范财政行为，也有利于促进本级预算执行审计工作的发展。今后财政决算审计的重点，应放在核实财政收支的真实性、合法性上，揭示政府和财税等部门在本年度内执行预算收支过程中的不合法、不合规行为，以及政府的债务情况等，并从制度层面上分析问题产生的原因，提出针对性、操作性比较强的审计意见和建议。同时，还要积极促进各地的财政改革和下级政府的财政审计工作。最终达到维护好国家各级财政安全的目标，这也是政府财政审计的职责所在。

（三）在财政审计中要发挥好审计调查的作用。

结合本级预算执行审计和下级政府财政决算审计加大对影响全区财政发展的具有普遍性、宏观性和效益性问题进行审计调查的力度，为政府决策提供依据。一是要积极给政府汇报，了解政府对财政经济运行中存在问题的掌握程度和紧迫性，按照政府的要求选择一至二项专题问题进行审计调查，诸如财政虚收虚支、政府债务、低保资金发放标准和参保范围、节能减排、环保和就业等问题。二是审计调查具有宏观目的性强，作用突出、工作方式方法灵活等特点，可以在今后的财政审计中充分利用，力争多出精品。三是按照审计暑提出的要求,今后在效益审计中要广泛运用审计调查这一手段,加大对各类审计项目中的效益情况进行分析的力度,以实现审计目标和履行好审计职责。四是发挥审计的建设性作用需要审计调查这一方式，它可以对某一领域、某一行业、某一企业等的体制、机制、制度和管理进行较为全面的分析，找出原因和症结，提出针对性、操作性比较强的审计意见和建议。同时，通过审计调查方式还可以发现经济社会发展中的一些带有倾向性、普遍性和苗头性的问题，并对其进行综合分析研究，摸清情况，及时向政府和有关部门提出解决问题的办法，使审计能够站在更高的层面上发挥好参谋助手的作用。

（四）在财政审计中要按准则和操作指南规范操作。

以审计准则和操作指南为依据，进一步规范财政审计。执行好审计准则和操作指南，是提高财政审计质量和规避财政审计风险的有效途径。一是要执行好审计方案准则，确定好审计目标、重要性水平的合理性、审计重点的适当性、审计方法的可操作性等方面的工作，做好审前的调查和资料库的建立工作。二是要执行好审计工作底稿准则，认真领会准确应用，同时要保留使用审计签证单这一经过审计实践证明是可用和有效的手段，并且要在财政审计中对问题人格化，以备日后经济责任审计时采用。同时，在审计中要严格执行审计证据所应具备客观性、相关性、充分性和合法性的规定，审计证据形式包括书面证据、实物证据、视听或者电子数据资料、口头证据、鉴定结论和堪验笔录以及其它证据。把握好以上规定，对防范和控制审计风险是非常必要的。三是执行好审计报告编写准则，特别是要撰写好“同级审”的两个报告、各类综合报告和审计结果公告。四是要执行好其它审计准则。五是要按照各类审计业务操作指南，规范审计全过程。

（五）充分应用现代信息技术提高财政审计能力。

要抓紧组建全区审计机关现代信息技术骨干队伍，加强计算机硬件建设和技能培训，积极应用并推广成熟的审计软件。一是要积极探索与财政、税务、国库、社保计算机系统的联网工作，充分利用其这方面的资源，逐步实现由数字式计算机审计、系统控制计算机审计向信息系统计算机审计发展的目标。二是要积极争取条件，加快财政审计所需的计算机配置，特别是一些核心装备要达到标准和配置要求。三是要根据财政审计的需要，采取多种形式加强对财政审计的领导和人员计算机审计软件应用的培训力度，要有针对性的选择审计软件，可采取先行试点，及时总结和完善后，再全面推开，使应用审计软件的审计人员真正掌握其要领，充分发挥其作用。四是要对目前被审计单位尚不能开展计算机审计的软件系统，要求其按照国务院办公厅有关利用计算机信息系统开展审计工作的规定，规范计算机审计环境。五是要积极利用已经收集的财政审计对象的基本情况和历年来的审计情况，建立起财政审计对象背景资料数据库和法规检索数据库。六是要加大上下财政审计计算机技术的应用交流力度，并借鉴国内外这方面的成功经验，为我所用。七是要充分利用现有审计人员的计算机审计技术和能力，加快组建财政审计计算机队伍，以一定群体的计算机技术和能力优势，带动整个财政审计计算机应用上台阶，以适应财政审计的需要。

（六）在财政审计中积极推行公告制度。

1．推行审计公告制度的必要性。 (1)自1998年国家审计署审计长李金华受国务院委托向全国人大常委会所作的关于中央预算执行和其他财政支出的审计工作报告第一次向社会公布后，引起了社会各界和广大群众的强烈反映，并且得到了国务院的高度重视和支持，这次公告标志着审计公告制度在我国开始试行。随后的几年直到现在，审计署和部分地方审计机关依照审计法的规定，先后将每年的审计工作报告、一些专项审计和审计调查结果向社会公布，引起了社会的普遍关注。审计公告是国家“执政为民、以人为本”执政理念和推进民主法制建设的需要，也是坚持依法独立审计原则的需要。(2)审计监督应与群众等有关监督紧密结合。监督应该是自下而上和自上而下的监督，而这两种监督结合起来，才会有作用、有力度、有成效。推行有效监督的前提是政务公开，而这也是群众知情的前提，有了这个前提群众才能对权力部门和领导人进行有效监督，审计公告就是这种有效形式之一。(3)审计公告是建立“行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效”政府的重要举措之一，它是政府政务公开的重要内容、遏制腐败的重要前提和对权力进行制约监督的重要环节，也是将行政监督与法律监督、社会监督与舆论监督紧密结合的重要渠道和推动民主与法制建设进程的重要工具。

 在上述背景条件下，并结合审计署制定的审计工作五年规划以及其他省市审计机关的经验和做法，在自治区党委、人大和政府的领导和支持下，自2005年起我区第一次对自治区本级预算执行和其他财政收支审计工作报告进行了公告，并且今后这项制度将坚持执行下去，无需再行批准。

2．推行审计公告制度的作用。 (1)审计公告制度能够推动政务公开，促进民主与法制建设；能够推进领导决策科学化、规范化，促进政府和国家机关管理水平的提高；能够加强党和人民群众的联系，促进廉政勤政建设；能够完善监督考察机制，促进考评制度改革和责任追究制度的落实；能够完善财政和财政资金建设项目管理体制，促进财政管理和项目审批制度改革；能够促进审计机关对违法违纪问题的查处和整改力度。(2)审计公告制度也是一把“双刃剑”。财政审计公告制度是审计机关的法定义务，公告是原则，不公告是例外。这就要求财政审计必须做到独立、真实、客观和公正。因为它把被审计对象的财政财务管理情况公布于社会的同时，也把审计机关自身的工作质量公布于社会，这对审计机关的自身建设提出了更高的要求。因此，推行审计公告制度对审计机关提高审计质量、促进自身建设和社会各界加强监督十分重要。

参考文献

1．《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006年）

2．《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会审查监督自治区本级预算办法》（2000年）

3.《内蒙古自治区人民政府关于进一步加强政府预算管理的意见》（2005年）

4.《内蒙古自治区预算内基本建设投资管理办法》（2005年）